“Hazine Müsteşarlığı Devlet Borçları Saymanlığı
1995 Yılı Dış Borçlar Hesabı
Kur Farkı Kaydına İlişkin”

İZLEME RAPORU


“T.B.M.M. Plan ve Bütçe Komisyonunun 31/12/1996 tarih ve 1/492, 3/516 esas, 68 nolu kararı gereğince hazırlanmıştır.”


T.B.M.M. Plan ve Bütçe Komisyonunun 31/12/1996 tarih ve 1/492, 3/516 esas, 68 nolu kararı;

“… Sayıştay Genel Uygunluk Bildirimi Eki II. Raporda; (1.647.962.041.156.000) liralık dış borç bulunduğu, bu miktardan, (599.088.726.725.000)               liralık kısmının tek kalemde bilgi işlem kaydı ile muhasebe kaydı arasındaki fark olarak muhasebeleştirildiği, söz konusu farkın; 1993 yılında (186.072.444.485.000) lira, 1994 yılında (793.748.142.725.000) lira olduğu;
Devlet Muhasebesi Yönetmeliğinin ilgili hükümleri uyarınca, proje kredileri kullanımlarına ilişkin belge ve bilgilerin Devlet Borçları Saymanlığına   gönderilmesi zorunlu olduğu halde söz konusu bilgi ve belgelerin adı geçen saymanlığa gönderilmemesi sonucunda, saymanlığı proje kredilerinden          mal ve hizmet karşılığı ayni kredi kullanımlarının dış borçlar hesabına geçirilmediğinden yıl sonunda kreditör kayıtlarına göre tespit edilen borç    miktarlarının tek kalemde borçlara eklendiği, bu nedenle Sayıştay Başkanlığınca bu miktarlara ilişkin denetleme yapılamadığı,
tespit edilmiştir
….
Tasarının Devlet borçları başlıklı 8. Maddesi; dış borçlara ilişkin (b) fıkrası, madde metninden çıkarılmış olup, söz konusu (599.088.726.725.000) liralık      dış borca ilişkin bilgi ve belgeler Devlet Borçları Saymanlığının dış borç hesaplarına usulüne uygun olarak intikali sağlandıktan ve Sayıştay           Başkanlığınca denetimi yapılarak ek uygunluk bildiriminin verilmesinden sonra 1996 kesinhesap kanun tasarısının görüşülmesi sırasında karara       bağlanacağı kararından sonra, Tasarının 8 inci maddesi, (b) fıkrasının metinden çıkartılması suretiyle; 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 inci maddeleri ile yürürlük             ve yürütmeye ilişkin 9 ve 10 uncu maddeleri aynen kabul edilmiştir.”

 

  1. PLAN ve BÜTÇE KOMİSYONU’NUN KARARI
  2. 1995 yılı Kesin Hesap Kanunu Tasarısı’nın TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu’nda görüşülmesi esnasında Hazine Müsteşarlığı Devlet Borçları Saymanlığı tarafından hazırlanan dış borç rakamı, Sayıştay tarafından doğru bulunmayan 599 trilyon liralık kur farkı kaydı nedeniyle tasarı metninden çıkarılmıştır. TBMM tarafından kabul edilen 20.12.1996 tarih ve 4221 sayılı 1995 Mali Yılı Kesin Hesap Kanununun 8. maddesinde de Plan ve Bütçe Komisyonun görüşüne uyulmak suretiyle, dış borçlar çıkarılarak sadece iç borç rakamlarına yer verilmiştir.

    1995 yılında kesin hesap kanununa alınmayan hesaplarla ilgili uygunluk bildiriminin, söz konusu borç miktarına ilişkin bilgi ve belgelerin Devlet Borçları Saymanlığı dış borç hesaplarına usulüne uygun olarak intikali sağlandıktan ve Sayıştay Başkanlığı’nca denetimi yapıldıktan sonra 1996 Kesin Hesap Kanun Tasarısının görüşülmesi sırasında karara bağlanacağı belirtilmiştir.

     

  3. DEVLET BORÇLARI KAYIT SİSTEMİ
  4. Dış borçların kullanım ve geri ödemelerinin izlenmesi, ödemelerin Devlet Borçları Saymanlığı aracılığıyla gerçekleştirilmesi ve dış borç kütüğü oluşturularak orta ve uzun vadeli borçların bu kütüğe kaydedilmesi Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğünün görevleri arasındadır. Bu amaçla Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü bünyesinde dış borç hesaplarının tutulduğu Devlet Borçları Saymanlığı ile dış borçların izlendiği bir veri sistemi oluşturulmuştur.

    Dış borçlarla ilgili muhasebe işlemleri Devlet Borçları Saymanlığınca gerçekleştirilmektedir. Söz konusu saymanlığın kaydetmesi gereken işlemler;

    - Dış kredi kullanımları,

    - Anapara, faiz ve diğer gider ödemeleri ile

    - Dış borç stokunun yıl sonu kurlarıyla değerlendirilmesi sonucu ortaya çıkan kur farkı kayıtlarını içermektedir.

    Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğünde dış borçların takibi için 1984 yılında bilgisayara dayalı bir Dış Borç Veri Tabanı Sistemi oluşturulmuştur. Saymanlıktan bağımsız çalışan bu sisteme de dış kredi kullanımları ve geri ödemeler kaydedilmektedir. Böylece oluşturulan kayıtlar üzerinden kur farkı hesaplamaları yapılmakta, ayrıca ileriye dönük ödeme projeksiyonları ile istatistiki mahiyette bilgi üretilmektedir.

     

  5. 599 TRİLYON LİRALIK KAYDIN GEREKÇESİ
  6. 1995 yılı sonunda, kur farkını ve takip edilemeyen kullanımları kaydetme gerekçesiyle bilgisayar kayıtlarına dayanılarak saymanlık kayıtlarına 599 trilyon lira intikal ettirilmiştir.

    Saymanlık, kendine ait borç kütüğü olmadığından kur farkını hesaplayamamaktadır. Kur farkı kaydı ile yıl içinde döviz kurlarının değişmesinden kaynaklanan fark borç stokuna eklenmektedir (Devlet Muhasebesi Yönetmeliği md. 243). Uygulamada kur Dış Borç Veri Tabanı Sistemince hesaplanmakta ve yıl sonunda saymanlık kayıtlarına tek kalemde intikal ettirilmektedir. Kur farkı işlemi hesabi, belgesi olmayan bir işlemdir. Sadece bir muhasebe fişi kullanılarak kayıt yapılmaktadır.

    Saymanlığın kredi kullanımlarına ilişkin kayıtları eksiktir. Kredileri kullanan kurumlardan bilgi gönderilmemesi sebebiyle genel ve katma bütçe dışındaki kurumların kredi kullanımları kaydedilememektedir. Genel ve katma bütçeli kurumların kullandığı kredilerin de tamamı kaydedilememektedir.

    Yıl sonunda Dış Borç Veri Tabanı Sistemi tarafından yıl içinde yapılan kullanım ve ödemelerin toplam tutarları ve kur farkları tespit edilmekte, böylece oluşan stok rakamı muhasebe sisteminin stok rakamı ile karşılaştırılmakta ve aradaki fark tek kalemde muhasebeleştirilmektedir. 1995 yılında bu şekilde Devlet Borçları Saymanlığı kayıtlarına intikal eden tutar 599.088.726.725.000 liradır.

     

  7. SAYMANLIK KAYITLARI İLE DIŞ Borç Veri Tabanı Sistemi KAYITLARININ MUKAYESESİ
  8. Saymanlıkça 1995 yılında tutulan muhasebe kayıtları Tablo 1’de verilmiştir:

    Tablo 1: Dış Borçlar Hesabı 1995 Yılı Kayıtları

    31.12.1994 Borç Bakiyesi

    1.158.424.802.501.000

    1995 Yılı Kredi Kullanımları

    + 129.432.252.487.000

     

    1.287.857.054.988.000

    1995 Yılı Anapara Ödemeleri

    - 238.983.740.557.000

    Toplam

    1.048.873.314.431.000

    Bilgisayar Kayıtları İle Saymanlık Kayıtları Arasındaki Fark

    + 599.088.726.725.000

    1996 Yılına Devir

    1.647.962.041.156.000

     

    Dış Borç Veri Tabanı Sisteminde 1995 yılında tutulan kayıtlar Tablo 2’de verilmiştir:

    Tablo 2: Dış Borç Veri Tabanı Sistemi 1995 Yılı Dış Borç Kayıtları

    31.12.1994 Borç Bakiyesi

    1.158.424.802.501.000

    1995 Yılı Kredi Kullanımları

    114.786.971.059.000

    1995 Yılı Anapara Ödemeleri

    -238.983.740.557.000

       

    1995 Yılı Kur Farkı

    + 613.734.008.153.000

    1996 Yılına Devir

    1.647.962.041.156.000

     

    4.1. Kredi Kullanım Kayıtlarının Mukayesesi:

    1995 yılı kullanım kayıtlarının detayı Tablo 3’te verilmiştir:

    Tablo 3: 1995 Yılı Kullanım Kayıtları
     

    Bilgisayar Kayıtları

    Saymanlık Kayıtları

    Genel ve Katma Bütçe

    29.217.276.409.000

    129.432.252.487.000

    Genel Bütçeden Devirli

    27.865.667.616.000

    0

    Garantili

    45.639.859.791.000

    0

    Dış Krediler Kur Farkı Fonu

    12.064.167.243.000

    0

    Toplam

     

    129.432.252.487.000

     

    Saymanlık tarafından yapılan 129 trilyon liralık kullanım kaydı sadece genel ve katma bütçeli kuruluşların nakdi kredi kullanımlarını içermektedir. Oysa Dış Borç Veri Tabanı Sistemi kayıtlarında bu rakam 29 trilyon lira olarak yer almaktadır. Genel ve katma bütçeli kurumlar dışında kalan kuruluşların yaptıkları kredi kullanımlarına (Genel Bütçeden Devirli) dair bilgiler saymanlığa ulaşmadığından, bunların kullanım kaydı yapılamamaktadır. Bunlar dışında, finansman yetersizliği sebebiyle ilgili kurumlar tarafından ödenemediği için Hazine tarafından üstlenilen garantili kredi taksitleri ve Dış Krediler Kur Farkı Fonunun alacak kayıtları da saymanlıkça yıl içinde yapılamamaktadır. 1995 yılında Dış Borç Veri Tabanı Sistemine genel bütçeden devirli krediler, garantili krediler ve dış krediler kur farkı fonu kullanımları karşılığında 85 trilyon liralık kayıt yapılmıştır.

    Saymanlık kayıtları ile bilgisayar kayıtlarında ortak görünen genel ve katma bütçeli kuruluşların kredi kullanımları karşılaştırıldığında Tablo 4’te gösterilen sonuç elde edilmiştir:

    Tablo 4: Genel ve Katma Bütçeli Kuruluşların 1995 Yılı Kredi Kullanım Kayıtları

    Saymanlıkça Kaydedilen

    129.432.252.487.000

    Dış Borç Veri Tabanı Sistemince Kaydedilen

    29.217.276.409.000

    Ortak Olan Kayıt Toplamı

    2.870.391.338.773

    Saymanlıkça Kaydedilip Dış Borç Veri Tabanı Sistemince Kaydedilmeyen

    126.561.861.148.227

    Dış Borç Veri Tabanı Sistemince Kaydedilip Saymanlıkça Kaydedilmeyen

    26.346.885.070.227

     

    Genel ve katma bütçeli kuruluşların kredi kullanımları karşılığında saymanlık tarafından yıl içinde belgelerine dayanılarak yapılan kayıtlar ile Dış Borç Veri Tabanı Sisteminde yer alan kayıtlar birbirine paralel değildir. Saymanlığın toplam kullanım kaydı 129,4 trilyon liradır. Belgelerine dayanan bu kayıtlardan bilgisayar kayıtlarına intikal eden tutar 2,8 trilyon liradır. Saymanlık kayıtlarının 126,6 trilyon lirası bilgisayar kayıtlarına geçmemiş, saymanlık kayıtlarında yer almayan 26,3 trilyon lira da Dış Borç Veri Tabanı Sistemince kaydedilmiştir.

    Dış Borç Veri Tabanı Sistemi tarafından yapılan kullanım kayıtları, hem saymanlık tarafından belgelerine dayanılarak yapılan kullanım kayıtlarını hem de saymanlığın kaydedemediği diğer kullanımları ihtiva etmelidir. Bu durumda kullanım kayıtlarının Tablo 5’teki gibi olması gereklidir:

    Tablo 5: Toplam Kullanım Kayıtları  

    Genel ve Katma Bütçe (Saymanlık Kayıtları)

    129.432.252.487.000

    Genel ve Katma Bütçe (Bilgisayara Kaydedilip Saymanlıkça Kaydedilmeyen)

    26.346.885.070.227

    Genel Bütçeden Devirli (Bilgisayar Kayıtları)

    27.865.667.616.000

    Garantili (Bilgisayar Kayıtları)

    45.639.859.791.000

    Dış Krediler Kur Farkı Fonu (Bilgisayar Kayıtları)

    12.064.167.243.000

    Toplam

     

     

    Saymanlık hesaplarına kaydedilen 599.088.726.725.000 liranın içinde saymanlıkça kaydedilemeyen kullanım rakamlarının da yer aldığı belgelerde gösterilmektedir. Kullanım+kur farkı rakamının saymanlık kayıtlarına değiştirilerek aktarılması sebebiyle bu kayıt kabul edilemez. Ancak, rakamın doğru olarak aktarılması durumunda da bu işlem, belgesiz olarak kayıt yapılması anlamına gelecektir. Saymanlığın herhangi bir kullanım kaydını belgeye dayanmadan yapması mümkün değildir.

     

    4.2. Kur Farkı Kaydı:

    1995 yılında Dış Borç Veri Tabanı Sistemi kayıtlarına göre 613 trilyon liralık kur farkı hesaplanmıştır. Kur farkı hesabı borç miktarına göre hesaplanmaktadır. Yukarıda açıklandığı üzere kredi kullanım bilgilerini tam olarak kaydedememesi nedeniyle Dış Borç Veri Tabanı Sisteminin borç rakamını doğru tespit etmesi mümkün görülmemektedir. Sistem tarafından mevcut borç stok rakamı üzerinden üretilen 613 trilyon liralık kur farkı rakamının saymanlıkça yıl içinde yapılan kayıtlar ve hesaplanan stok rakamıyla ilgisi bulunmamaktadır. Dolayısıyla Dış Borç Veri Tabanı Sistemince tutulan kayıtlardan saymanlığın itibar edebileceği her hangi bir kur farkı ya da stok rakamı üretilmesi mümkün değildir.

    Bilgisayar kayıtlarına göre hesaplanan 613 trilyon liralık kur farkı, Dış Borç Veri Tabanı Sisteminin 1.034 trilyon liralık yıl sonu borç stok rakamı üzerinden hesaplanmıştır. Kullanım kayıtları incelendiğinde bilgisayarda yer alan kullanım kayıtlarının eksik olduğu görülmektedir. Bilgisayar kayıtlarında yer alan 114 trilyon liralık kullanım kaydı yerine Tablo 5‘deki hesaplamaya dayanılarak 241 trilyon liralık kaydın esas alınması durumunda borç stoku artacak, dolayısıyla buna dayanılarak hesaplanan kur farkı rakamı da daha yüksek olacaktır.

    Ayrıca 1995 yılında Dış Borç Veri Tabanı Sistemi kayıtlarından alınarak saymanlık kayıtlarına intikal ettirilen tutar, kur farkı rakamı olarak hesaplanan 613 trilyon lira değildir. Saymanlık kayıtlarına 599 trilyon lira kaydedilmiştir. Bu rakam kur farkından ibaret olmayıp, muhasebe fişinin ekindeki belgelere göre yıl içinde saymanlıkça kaydedilemeyip Dış Borç Veri Tabanı Sistemince kaydedilen kullanım rakamlarını (111.916.579.720.227 TL) da ihtiva etmektedir. Yani kur farkı rakamı ile saymanlıkça kayda geçirilemeyen kullanım rakamı toplamı 725.650.587.873.000 lira, saymanlık kayıtlarına 599.088.726.725.000 lira olarak kaydedilmiştir.

    Dış Borç Veri Tabanı Sistemi kayıtlarına göre borç bazında hesaplanan kur farkı 613.734.008.153.000 lira olduğundan bu rakamın saymanlık kayıtlarına 599.088.726.725.000 lira olarak aktarılması kabul edilemez. 599.088.726.725.000 lira kur farkı değil iki stok arasındaki farktır. Yapılan işlem Devlet Borçları Saymanlığınca yıl içinde yapılan kayıtların iptal edilerek yerine bilgi işlem kayıtlarının ikame edilmesi anlamına gelmektedir.

     

  9. YENİDEN YAPILANMA ÇALIŞMALARI
  10. Dış Borç Veri Tabanı Sisteminin 1984 yılında kurulmasından itibaren kullanım bilgilerinin takip edilmesinde ciddi sorunlarla karşılaşılmıştır. Kredileri kullanan kurumların kullanım bilgilerini Hazineye göndermemeleri neticesinde borç stokunda yapılan hatalar birikmiş ve sürekli geçmişe dönük olarak revize edilen, güncel rakamlar içermeyen bir sistem ortaya çıkmıştır.

    Dış Borç Veri Tabanı Sisteminde yer alan zaaflar neticesinde sistem borç stokunu ve kur farkını güvenilir şekilde hesaplama yeteneğini yitirmiştir. Söz konusu zaafların tespit edilmesi üzerine Hazine Müsteşarlığı bünyesinde 1992 yılında yeni bir sistem kurulması çalışmaları başlamıştır. Beş yıllık bir çaba sonucunda kurulan ve programları yazılan yeni Hazine Veri Sistemin veri üretebilecek duruma gelmesi için önceki yıllarda yapılan tüm kayıtlar elden geçirilmektedir. Kayıtların kreditör ve kullanıcı bilgileriyle doğrulanmasına çalışılmakta, borç kütükleri yeniden inşa edilmektedir. Bu çalışmalar tamamlanarak borç stoku doğru şekilde tespit edilmeden kur farklarının hesaplanması mümkün değildir.

     

  11. SONUÇ VE ÖNERİLER

1) 1995 yılı saymanlık kayıtlarına kur farkı ve saymanlığın kaydedemediği kullanımlar karşılığında kaydedilen 599.088.726.725.000 lira hatalıdır. Zira, Dış Borç Veri Tabanı Sistemi kayıtlarına göre hesaplanan kur farkı 613.734.008.153.000 lira, Dış Borç Veri Tabanı Sistemince kaydedilip saymanlıkça kaydedilemeyen kullanımların toplamı da 111.916.579.720.227 liradır.

2) Saymanlık kur farkını kendisi hesaplama imkanına sahip değildir. Kur farkı hesaplaması için bir borç kütüğü olması şarttır. Saymanlığın kendi borç kütüğü olmadığından Dış Borç Veri Tabanı Sistemince hesaplanacak kur farkının kullanılması gereklidir.

3) Dış Borç Veri Tabanı Sistemince hesaplanan kur farkı, mevcut haliyle saymanlıkça esas alınamaz. Saymanlık tarafından yıl içinde belgelerine dayanılarak yapılan kayıtlar ile bilgisayar kayıtları birbirine paralel değildir.

4) Saymanlığın kullanım kayıtları eksiktir. Bu eksiklik giderilmeden sağlıklı bir borç stoku tespit edilemez ve bilgisayarda farklı bir stok üzerinden hesaplanan kur farkı rakamı kullanılamaz.

5) Dış Borç Veri Tabanı Sistemince hesaplanan kur farkının saymanlıkça esas alınabilmesi için;

- Bilgisayar kayıtlarının saymanlık kayıtları ile paralel olması ve belgelerine dayanması,

- Mevcut borç stoku kayıtlarının yeniden gözden geçirilmesi; kayıtların kreditör ve kullanıcı bilgileriyle doğrulanması; borç kütüklerinin yeniden inşa edilmesi,

gereklidir.

6) Hazine, borçlanma görevini her yıl yenilenen bütçe kanunlarıyla yürütmektedir. Ancak bu durum, istikrarlı borç politikalarının oluşturulması ve uygulanması açısından sakıncalıdır. Borçlanmanın bir “Borçlanma Kanunu”na göre tanımlanması ve yönetilmesi gereklidir.

7) Dış borçların takibindeki temel sorun kredi kullanım bilgilerinin elde edilememesidir. Hazine Müsteşarlığı bünyesinde kullanım bilgilerinin kullanıcılardan elde edilmesi için yapılmış olan çalışmalar netice vermemiştir. Sorunun çözümü için; Sayıştay Başkanlığı, Maliye Bakanlığı, Merkez Bankası Başkanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı ve kredi kullanan kurumların iştirakiyle ortak çalışmalar yapılması gerekli görülmektedir.

8) Bu çalışmalar tamamlanarak borç stoku doğru şekilde tespit edilmeden kur farklarının hesaplanması mümkün değildir. Yeni sistem çerçevesinde yapılan çalışmaların tamamlanması neticesinde hesaplanacak olan kur farkı rakamı, Devlet Borçları Saymanlığı dış borç hesaplarına usulüne uygun olarak intikal ettirildikten sonra, o yıla ilişkin Kesin Hesap Kanun Tasarısının görüşülmesi sırasında ek uygunluk bildirimi verilecektir.

 

EK: 1995 YILI KREDİ KULLANIM KAYITLARI