181
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
PERSONEL HİZMETİ SUNAN BELEDİYE ŞİRKETLERİ
MUNICIPAL CORPORATIONS PROVIDING PERSONNEL SERVICES
Ahmet A. CİLAVDAROĞLU
*
ÖZ
Belediyelerin alt işverenleri (taşeron) tarafından işçi olarak çalıştırılanların önemli bir
kısmı 2018 yılının ikinci çeyreğinden itibaren belediye şirketleri bünyesine geçiş yapmıştır.
Ayrıca bu tarihten sonra personel çalıştırmaya dayalı ihale yapılması yasaklanmıştır.
Böylece belediye örgütü dışında ancak belediyenin kontrolü altındaki şirketlerde belediye
personelinin çoğunluğu çalışır hale gelmiştir.
Taşeron işçilerin kadroya geçişi için şirket şeklinde örgütlenmede başlıca iki unsurun
etkili olduğu görülmektedir. İlki personel giderlerini sınırlama amacıdır. Belediyenin kadrolu
işçileri arasında sendikalaşma oranı yüksektir ve toplu iş sözleşmeleriyle işçi ücretleri ve diğer
özlük hakları tespit edilmektedir. Şayet taşeron işçiler belediyenin kadrolu işçileriyle aynı
haklardan yararlansaydı belediyelere önemli bir mali külfet doğacaktı. Şirket biçimindeki
örgütlenmenin ikinci amacı belediye hizmetleri için işçi alımını kolaylaştırmaktır. Mevcut
mevzuata göre belediyeye memur ve işçi alımı için Kamu Personeli Seçme Sınavı şartı
bulunmaktadır. Belediye şirketleri ise bu yükümlülüğe tabi değildir. Dolayısıyla esnek ücret
ve istihdam politikası için belediye şirketi şeklinde bir örgütlenme tercih edilmiştir.
Fakat belediye şirketlerine ilişkin güncel mevzuat bunların siyasal denetimlerinin
yapılması bağlamında yeterli değildir. Belediyelerin seçilmiş karar organları olan belediye
meclisleri, belediye şirketlerinin mali durumunu ve performansını aktif bir şekilde denetleme
araçlarından yoksundur. Bu açıdan mevzuat değişiklikleriyle belediye meclisinin siyasal
denetim yetkisi ve araçları güçlendirilmelidir.
Anahtar Kelimeler: Taşeron İşçi, Kadro, Personel Hizmeti, Belediye Şirketi,
Siyasal Denetim.
ABSTRACT
A signicant number of the subcontracted workers of the municipalities have been
transferred to the municipal corporations as of the second quarter of 2018. In addition,
tenders for the personnel services have been prohibited starting from this date. As a
consequence, the majority of the municipality personnel are currently employed by the
municipal corporations, which are outside the municipal organization but are under the
control of it.
* Antalya Büyükşehir Belediyesi Genel Sekreter Yardımcısı, cilavdar@gmail.com, Orcid:0000-0002-2969-6406
Gönderim Tarihi : 13.12.2018
Kabul Tarihi : 01.02.2019
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
182
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
There are two main factors affecting the organisation as a corporation in this
process of transferring subcontracted workers to permanent cadres. The rst one is the aim
of reducing costs related to the personnel. The unionization rate is high among the regular
workers in the municipal organization; their wages and other benets are regulated by
collective labour agreements. If the subcontracted workers had beneted from the same
rights as the regular workers of the municipality, this would put a heavy nancial burden on
the municipalities. The second factor is concerned with the aim of facilitating the recruitment
of workers for municipal services. According to the legislation in force, taking the Public
Personnel Selection Examination is prerequisite for the recruitment of civil servants and
workers who will work at the municipality. Municipal corporations are not subject to this
regulation. Therefore, an organization in the form of municipal corporation has been
preferred for exible wage and employment policy.
However, the legislation in force on municipal corporations is not sufcient in
terms of their political scrutiny. Municipal council, which is the elected decision-making
organs of the municipality, lacks the mechanism to actively scrutinize the nancial condition
and performance of municipal corporations. Hence, the political scrutiny mandate and
mechanisms of the municipal council should be reinforced by legislative amendments.
Keywords: Subcontracted Workers, Cadre, Personnel Service, Municipal
Corporation, Political Scrutiny.
GİRİŞ
2017 yılının sonlarında çıkarılan 696 sayılı Kanun Hükmünde Kararname
ile merkezî idarede ve mahalli idarelerde personel hizmeti sunan alt işverenler
bünyesinde çalışan (taşeron) işçiler kadroya geçirilmiştir. Merkezî idarede
doğrudan sürekli işçi kadrolarında istihdam edilmeye başlanan taşeron işçiler
mahallî idarelerde ise mahallî idare şirketlerinde işçi statüsünde çalışmaya
başlamıştır. Böylelikle belediyelerin insan kaynağının önemli bir kısmı belediye
şirketleri tarafından sunulur hale gelmiştir.
Belediyelerde ve diğer idarelerde maliyetleri düşürmek amacı başta olmak
üzere çeşitli sebeplerle taşeron işçi çalıştırılması yaygınlık kazanmıştı. Öte yandan
belediye şirketleri bazı mahallî müşterek kamu hizmetlerinin belediye teşkilatı
dışında daha esnek ve verimli biçimde sunulması için belediyelerce kullanılan bir
imkân olmuştur.
Bu çalışmada taşeron işçilerin neden belediye şirketlerinde çalıştırılmaya
başlandığı ile bunun belediyeler üzerindeki maliyeti ve yeni istihdam açısından
potansiyel sonuçları incelenmektedir. Ayrıca personel hizmeti sunan belediye
şirketlerinin mevcut mevzuat uyarınca siyasal denetimindeki noksanlıklar ele
alınarak bu sakıncaların giderilmesi için öneriler getirilmektedir.
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
183
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
1. TAŞERON ÇALIŞTIRILMASININ SEBEPLERİ
Türkiye’de taşeron işçi çalıştırmaya ilişkin ilk düzenleme 1936 yılında
çıkarılan İş Kanunu olmuş, 1950, 1967, 1971 ve 2003 yıllarında çıkarılan
İş Kanunlarında da taşeron işçi çalıştırılması düzenlenmiştir (Bakır, 2016:
1000-1001; Tozlu ve Eraslan, 2012: 51-54). Kamu idarelerinde taşeron işçi
çalıştırılması zamanla yaygınlık kazanmış ve 2017 yılında hizmet alımı suretiyle
kamu kesiminde yaklaşık 1 milyon taşeron işçi çalıştırılmıştır (Anadolu Ajansı,
25.12.2017).
Türkiye’de yerel yönetimler alanındaki gelişmelerden birisi ihale ve
taşeronlaştırma yöntemleriyle yerel kamu hizmetlerinin çeşitli biçimlerde özel
sektör tarafından sunulmasının yaygınlaştırılmasıdır (Çiner, 2017: 48). Genel
olarak taşeron rmalar marifetiyle iş gördürülmesi ve işçi çalıştırılmasının başlıca
sebebi maliyetleri düşürme ve üretimle ilişkili risklerden kaçınma gayretidir.
Ayrıca literatürde uzmanlık ve teknik kapasite gerektiren işleri gördürmek ile
bütün yıl yapılması gerekli olmayan veya ne zaman artacağı belirli olmayan işleri
gördürmek de taşeronlaştırma için önemli sebepler arasında sayılmaktadır (Geo,
1991: 120-121). Türkiye’de kamu personel rejiminin katı kuralları dışına çıkarak
daha esnek istihdam ve ücret politikası uygulamak isteği belediyelerde şirket
kurmanın gerekçesi olmuştur (Küçük, 205: 42).
Belediyeler için de taşeron çalıştırmadaki esas amaç maliyetleri azaltmak
idi. Aynı hizmetlerin belediye teşkilatı içinde sunulması, özellikle belediyenin
kadrolu işçilerinin özel sektör işçilerine kıyasla görece yüksek ücretler alması
sebebiyle, daha pahalıya mal olmaktaydı. Bunun yanı sıra pek çok mevzuattan
kaynaklı olarak işverenlerin sorumlulukları doğmaktadır. Örneğin, 5510 sayılı
Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu uyarınca sigorta primleri; 4857
sayılı İş Kanunu uyarınca işçilerin fazla çalışma ücretleri ile işten ayrılan işçilerin
ihbar ve kıdem tazminatları; 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu uyarınca
işyerinde alınacak iş sağlığı ve güvenliği tedbirleri ile işçilerin kişisel koruyucu
donanımlarının temini; Biyosidal Ürünlerin Kullanım Usul ve Esasları Hakkında
Yönetmelik uyarınca eğitim ve izin alınması ve mesul müdür görevlendirilmesi;
5188 sayılı Özel Güvenlik Hizmetlerine Dair Kanun uyarınca faaliyet izni alınması
gibi idari işlemlerden kaynaklı idari yükler
1
belediyeler tarafından alt işverenler
üzerine bırakılmaktaydı. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında
1 İdari yükler, bir yasal düzenlemeye dayalı olarak izin alma, form doldurma, bilgi verme, raporlama ve evrakı
saklama gibi işlemler sebebiyle ortaya çıkan maliyetlerdir (OECD, 2006: 9).
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
184
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
bu gibi külfetler kamu ihale mevzuatına göre genel yönetim giderleri içinden
alt işveren (taşeron rma) tarafından karşılanmaktaydı.
2
İdari yükleri yerine
getirmek için belediyelerin personel çalıştırması, yazışmalar yapması ve bazı
somut tedbirler alması gerekir. Taşeron kullanımı, belediyelerin bu idari yüklerden
kaçınmasını sağlamaktaydı. Maliyetleri düşürmeye katkı sağlayan bir diğer unsur
da taşeronların daha verimli çalışmasıdır. İş güvencesinin düşük olduğu taşeron
çalıştırma yönteminde işçilerin daha verimli çalıştığına dair bir izlenim vardır
(Tiyek, 2014: 28).
Taşeron çalıştırmaktaki maliyet azalışı temel olarak taşeron işçilerin düşük
düzeydeki sendikalaşmasından doğmaktadır. Başka bir deyişle, taşeronlaşma
beraberinde sendikasızlaşmayı da getirmektedir. Taşeron işçilerin genellikle
sendikası ve toplu iş sözleşmesi bulunmadığı için, belediyenin kadrolu işçilerine
nazaran iş güvencesi daha kötü durumdaydı. Taşeron işçilerin iş değiştirme hızının
yüksekliği, taşeron rmalarda çalışan işçilerin iş güvencesinin düşük olduğunun
bir göstergesi olmuştur (Gökbayrak, 2003: 34-35). Diğer taraftan işçilerin ücret
ve diğer çalışma şartları konusunda pazarlık gücünün sınırlı olması belediyeler
lehine bir durum ortaya çıkarmaktaydı. Böylece belediyeler daha düşük maliyetle
kesintisiz kamu hizmeti sunabilmekteydi. Bu durum belediye başkanlarının diğer
harcamalarına kaynak ayırabilmesini sağlamanın yanı sıra siyaseten başarılı
görünmesine de yardımcı olmaktaydı. Özellikle çöp toplanması ve şehirlerarası
otobüs terminali işletmesi gibi kesintisiz sunulması gereken kamu hizmetlerinin işçi
grevleri sebebiyle aksaması belediye başkanları için siyaseten büyük zorluklar
doğurabilmekteydi.
İdarelerin taşeron işçi çalıştırmasındaki etkenlerden birisi de kamunun
kadrolu personelinden daha verimli çalışmalarıdır. Taşeron işçilerin daha verimli
çalışmalarının sebebi çalışma hayatında iş güvencelerinden mahrum olmaktan
kaynaklı korkudur. Fakat bu korku geçici olarak verimli çalışmayı sağlayan bir
çözüm gibi gözükse de taşeron işçileri kendilerine daha uygun işleri aramaya
yöneltmektedir (Tiyek, 2014: 28).
2 22.8.2009 tarihli ve 27327 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Personel
çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif yata dâhil olacak giderler” başlıklı 78. maddesinde konu
düzenlenmiştir.
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
185
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
Taşeron rma ve işçi çalıştırmanın önemli bir avantajı da uzmanlık ve teknik
kapasite gerektiren işleri özel sektöre gördürmektir. Taşerona kadro düzenlemesi
sadece personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarını kapsadığı
3
için,
idareler yapım ve danışmanlık işlerinde özel sektörün uzmanlığından ve teknik
imkânlarından (makine parkı, nitelikli hukukçu, mimar ve mühendis çalıştırılması
gibi) istifade etmeye devam edebilecektir. Yapım ve danışmanlık hizmetlerinde
taşeron kullanımı, makine parkı kurmak ve idame ettirmek için büyük sermaye
yatırımları yapmak ile nitelikli personeli tam zamanlı çalıştırmak zorunluluğundan
idareleri kurtarmaktadır.
Bütün yıl yapılması gerekli olmayan veya ne zaman artacağı belirli olmayan
işleri gördürmek de taşeronlaştırma için idarelerin saiklerinden birisi olmuştur.
Örneğin belediyelerin sinekle mücadele, park-bahçe bakımı, asfalt dökme gibi
işleri mevsim şartlarına bağlı olduğu için yıl boyunca aynı yoğunlukta devam
eden işlerden değildir. Taşeron çalıştırma dışında bu gibi işleri geçici (mevsimlik)
işçiler eliyle gördürmek belediyelerin seçenekleri arasındadır. Fakat istihdam
politikası siyaseten baskı altında olan belediyelerin geçici işçiler eliyle bu işleri
gördüremediği vakidir. Örnek olarak aşağıdaki Tablo 1’de 2017 yılında en büyük
beş büyükşehir belediyesinin geçici işçi sayıları sunulmuştur.
Tablo 1: Bazı Büyükşehir Belediyelerinin Personel Sayısı (2017)
İstanbul
Ankara
İzmir
Bursa Antalya Bütün
mahallî
idareler
Memur 7.797 3.149 3.742 1.614 1.097 114.854
Sözleşmeli
personel
1.883 209 402 30 403 14.767
Sürekli işçi 3.795 522 606 612 441 86.585
Geçici işçi 13 0 0 227 31 5.879
Toplam 13.488 3.880 4.750 2.483 1.972 222.085
Kaynak: Büyükşehir belediyelerine ilişkin sayılar 2017 yılı faaliyet raporlarından derlenmiştir.
4
Bütün mahallî idarelere (belediyeler ve bağlı kuruluşları, il özel idareleri, mahallî idare birlikleri) ilişkin
sayılar 2017 Yılı Mahallî İdareler Genel Faaliyet Raporu’ndan alınmıştır (MİGM, 2018).
3 Mahallî idarelerde personel çalıştırmaya dayalı olmasa bile park ve bahçe bakım ve onarımı ile çöp toplama,
cadde, sokak, meydan ve benzerlerinin temizlik işlerine ilişkin hizmet alımları da kadro düzenlemesine dâhil
edilmiştir.
4 Belediyelerin bağlı kuruluşlarının ve şirketlerinin personeli sayıya dâhil değildir. İzmir Büyükşehir Belediyesi
2017 Faaliyet Raporu’nda (2018: 22) bütün işçilerini daimi işçi olarak nitelendirdiği için geçici işçi bulunmadığı
varsayılmıştır. Antalya Büyükşehir Belediyesi 2017 Faaliyet Raporu’nda (2018: 26) sürekli ve geçici işçi sayıları
toplamı 472 kişi olarak verilmiştir; geçici işçi sayısı sözlü olarak öğrenilmiştir. Ankara Büyükşehir Belediyesi
2017 Faaliyet Raporu’nda (2018: 46) ise işçilerin geçici veya sürekli vasfı belirtilmemiştir, toplam işçi sayısı
içinde geçici işçilerin bulunma ihtimali mevcuttur.
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
186
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
Öte yandan geçici işçilerin yeterli siyasal baskı gücüne eriştiklerinde sürekli
işçi veya sözleşmeli personel kadrolarına geçtiği de görülmüştür. 2007 yılında
çıkarılan 5620 sayılı Kanun’la
5
usulüne uygun olarak vizesi yapılmış geçici iş
pozisyonlarında toplam 6 ay veya daha fazla süreyle çalışmış olan yaklaşık 220
bin geçici işçi (Tezel, 2016) sürekli işçi kadrolarına veya sözleşmeli personel
statüsüne geçirilmiştir.
2. BELEDİYE ŞİRKETLERİNİN ÖZELLİKLERİ
Belediye şirketleri Türk Ticaret Kanunu’na göre kurulmakta ve faaliyet
göstermektedir. Bu sebeple özel hukuk tüzel kişisidir fakat üstlendiği kamusal
görevler ve pay sahiplerinin kamu tüzel kişisi olmasından dolayı herhangi bir
şirketten farklıdırlar (Gençay, 2018: 174). Mevzuatla da belediye şirketleri kâr
amacı güden alelade şirketlerden farklı hükümlere tabi tutularak kamu hizmeti
sunma ve merkezî idarenin vesayet denetimi altında bulunma vasfı vurgulanmıştır.
Anayasa Mahkemesi (E.2011/63, K.2013/28) de belediyenin görev ve hizmet
alanlarında faaliyet göstermesi ile belediyelerin bu şirketlerin sermayelerinin
çoğunluğuna sahip olmaları sebebiyle yönetimlerine hâkim olmasını göz önünde
bulundurularak, belediye şirketlerinin, diğer özel şirketlerden farklı bir hukuki
niteliğe sahip olduğunu belirtmiştir.
Büyükşehir olmayan yerlerdeki belediye şirketleri
6
5393 sayılı Belediye
Kanunu’nun 70. maddesine istinaden ve büyükşehir belediyeleri de 5216 sayılı
Büyükşehir Belediye Kanunu’nun 26. maddesine göre büyükşehir belediyesine
verilen görev ve hizmet alanlarında çalışmak üzere kurulmaktadır.
7
Dolayısıyla
belediyenin görev ve hizmet alanına girmeyen faaliyetlerin belediye şirketlerince
yürütülmesi mümkün değildir. Bu açıdan belediye şirketleri mahallî müşterek
nitelikteki kamu hizmetlerinin belediye teşkilatı dışında daha esnek ve verimli bir
biçimde sunulabilmesi amacına matuftur.
5 4.4.2007 tarihli ve 5620 sayılı Kamuda Geçici İş Pozisyonlarında Çalışanların Sürekli İşçi Kadrolarına veya
Sözleşmeli Personel Statüsüne Geçirilmeleri, Geçici İşçi Çalıştırılması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması
Hakkında Kanun. Belediye ve bağlı kuruluşlarındaki geçici işçiler bu Kanun kapsamına alınmıştı ama belediye
şirketlerinde çalışan geçici işçiler kapsam dışında bırakılmıştır.
6 Büyükşehir belediyelerinin ve diğer belediyelerin şirket kurması iki farklı kanunda düzenlenmekle birlikte
bu çalışmada aksi belirtilmediği sürece hem büyükşehir belediyelerinin hem de diğer belediyelerin şirketleri
kastedilmektedir. Taşeronun kadroya geçişi bağlamında belediye şirketi ibaresi ise 375 sayılı KHK’nın ek 20.
maddesinde tanımlanmıştır. Buna göre sermayesinin yarıdan fazlası belediyeler ile bağlı kuruluşları ve bunların
üyesi olduğu mahallî idare birliklerine ait olan şirketler belediye şirketleridir.
7 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un 26. maddesinin dördüncü fıkrasına göre belediyelerin
ticari amaçla faaliyette bulunmak üzere ticari kuruluşlar kurulması, mevcut veya kurulacak şirketlere sermaye
katılımında bulunması, Cumhurbaşkanı’nın iznine tabidir. Fakat belediyelerin kurulmuş bir şirketi bağış olarak
almasına mâni bir mevzuat hükmü yoktur. Uygulamada belediyeler kurulmuş şirketleri bağış olarak almakta ve
Cumhurbaşkanı iznine gitmek mecburiyetinden kurtulmaktadır.
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
187
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
Belediye Kanunu, belediye şirketlerinin borçlanmaları için belediye meclisi
kararı ile bazı hallerde Çevre ve Şehircilik Bakanlığının onayının
8
alınmasını
zorunlu tutarak bu şirketlerin müis duruma düşmesini önlemek amacını gütmüştür.
Ayrıca belediye şirketleri gider doğuran işlemlerinde 4734 sayılı Kamu İhale
Kanunu ile 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’na tabidir. 6085 sayılı
Sayıştay Kanunu’nun 4. maddesi uyarınca, belediye şirketleri Sayıştay tarafından
denetlenebilmektedir.
Belediye şirketleri kamusal vasıarı sebebiyle mevzuatın kendisine getirdiği
ilave yüklerin yanı sıra mevzuatla bazı avantajlar da elde etmektedirler. Belediye
şirketlerinin Kamu İhale Kanunu’nun 3. maddesinin (g) bendi uyarınca
9
10,3
milyon TL’yi aşmayan mal ve hizmet alımları ihale mevzuatından istisnadır. Ayrıca
Büyükşehir Belediye Kanunu’nun 26. maddesine göre büyükşehir belediyesinin
tasarrufundaki bazı tesisler (hafriyat sahalarını, toplu ulaşım hizmetlerini, sosyal
tesisler, büfe, otopark ve çay bahçelerini) büyükşehir belediye meclisinin kararıyla
belediye şirketlerine ihale edilmeksizin işlettirilebilmektedir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 28. maddesinin birinci fıkrasında
belediye şirketlerinde belediyeleri temsilen memurların görev alabileceği hüküm
altına alınmıştır.
10
Bu görev şirketin genel kurulu ile şirket yönetim kurulunda
belediyeyi temsil etmekten ibarettir ve memurların mesaisinin tamamını belediye
şirketinde geçirmesi anlamına gelmemektedir.
11
Son olarak, taşerona kadro uygulaması sonrasında, belediye şirketlerinin
belediyelere sunduğu personel çalıştırılmasına dayalı hizmetler için uygulanacak
Katma Değer Vergisi oranı 1 Haziran 2018 tarihinden itibaren %18’den %1’e
8 Belediye Kanunu’nun (7153 sayılı Kanunla değiştirilen) 68. maddesinde konu düzenlenmektedir.
9 19.1.2018 tarihli ve 30306 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kamu İhale Kurumu’nun 2018/1 No.’lu Kamu
İhale Tebliği uyarınca 1.2.2018 tarihinden itibaren uygulanan tutar.
10 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun 26. maddesine göre “Genel sekreter ile belediye ve bağlı
kuruluşlarında yöneticilik sıfatını haiz personel bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında görev alabilirler.”
Bu hükme istinaden büyükşehir belediye şirketlerinin yönetim kurullarında sadece yöneticilik sıfatını haiz
memurlar görev alabilirken, büyükşehir olmayan belediyelerin şirketlerinde her unvandaki memurlar görev
alabilmektedir. Sermaye şirketlerindeki denetim kurulları 2012 yılında yürürlüğe giren 6102 sayılı Türk Ticaret
Kanunu ile kaldırılmış, yerine bağımsız dış denetim müessesesi getirilmiştir.
11 Sayıştay Temyiz Kurulu’nun 17.3.2015 tarihli ve 40154 sayılı tutanakta yazılı kararında “Söz konusu [657 sayılı
Devlet Memurları Kanunu’nun 28. maddesindeki] hükümden, memurların ticaret ve sanayi müesseselerinde görev
alamayacağı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, yukarıda adı soyadı yazılı memurun, bir ticaret şirketi olan … A.Ş.’de
görev alabilmesi mümkün değildir. Bahsi geçen hükümde, memurların görevli oldukları kurumların iştiraklerinde
kurumlarını temsilen alacakları görevler, kapsam dışı bırakılmakla birlikte, memurların hükümde belirtilen
istisnaya dayanarak yürüttükleri temsil görevleri asıl işlerinin yanında yürütülen bir görevdir. Dolayısıyla, adı
geçen memurun … tarihinden itibaren … A.Ş.’de görevlendirilmesi ve genel müdür olarak mesaisinin tamamını
anılan şirkette geçirmesi nedeniyle söz konusu istisna kapsamında değerlendirilmesi mümkün değildir.” şeklinde
bir yorumu vardır.
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
188
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
indirilmiştir.
12
Böylelikle belediyelerin belediye şirketlerinden personel hizmeti
alımı için ödediği vergi önemli ölçüde azalmıştır.
3. TAŞERONUN KADROYA GEÇİŞİ ÖNCESİ
Taşeron işçilerin kadroya geçiş düzenlemesi, sendikaların çabaları,
Yargıtay’ın çok sayıdaki alt işverenlik ilişkisinin muvazaalı olduğu şeklindeki
kararları ile taşeron işçilerin yeterli siyasal baskı gücüne erişmesi neticesinde
gerçekleşmiştir (Bakır, 2016). Bu süreçte, önce özel sektör üzerine bırakılan riskler
ve külfetler kamu sektörü tarafından üstlenilmiştir. Ardından da özel sektör devre
dışı bırakılarak taşeron işçiler merkezî idarede doğrudan kadroya geçirilmiş,
belediyelerde ise belediye şirketlerinde çalışmaya başlamıştır.
Taşerona kadro uygulamasından 4 yıl önce taşeron müessesesinin idare
lehine olan bazı uygulamaları değiştirilmiştir. Böylelikle daha önce özel sektör
tarafından üstlenilen bazı riskler kamu kesimi tarafından üstlenilmiş, idare üzerine
yeni getirilen işçi haklarının takibi için idari yüklerden kaynaklı maliyetleri
yüklenmiştir.
2014 yılında kabul edilen 6552 sayılı Kanun
13
taşeron işçilerin özlük
hakları konusunda önemli bir ilerleme olmuştur. Anılan Kanun’la asıl işverenlere
(idareye) alt işverenin (taşeron rmanın) işçi ücretlerini ödediğinin kontrolü,
aynı asıl işverende çalışan işçilerin alt işveren değişse bile yıllık izin ve kıdem
tazminatı haklarını korumaları, kıdem tazminatlarının idare tarafından ödenmesi,
taşeron şirketin yetkili sendikasının kamu işveren sendikasıyla imzaladığı toplu
iş sözleşmesinin mali külfetinin idare tarafından ödenmesi düzenlenmiştir. 6552
sayılı Kanun’la, taşeron işçi çalıştırmak suretiyle sınırlanan işçi ücretleri ve diğer
özlük haklarının bir kısmı işçi lehine değişmiştir.
6552 sayılı Kanun idareler açısından taşeron çalıştırmaktan elde edilen
idari yük kaynaklı maliyetleri düşürme avantajının kaybolmasına yol açmıştır.
İdareler, taşeron firmanın işçi özlük haklarına ilişkin daha önce tamamını üstlendiği
(bordro düzenleme ve işçiye imzalatma, Sosyal Güvenlik Kurumuna prim ödeme
vb.) idari yükleri takip etmek zorunda kalmıştır. Bununla birlikte işçilerin kıdem
12 9.5.2018 tarihli ve 30416 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Bakanlar Kurulunun 23.4.2018 tarihli ve
2018/11658 sayılı Mal ve Hizmetlere Uygulanacak Katma Değer Vergisi Oranlarının Tespitine İlişkin Kararda
Değişiklik Yapılmasına Dair Kararı.
13 10.9.2014 tarihli ve 6552 sayılı İş Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik
Yapılması ile Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılmasına Dair Kanun.
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
189
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
tazminatının ödenmesi ve toplu iş sözleşmesi kaynaklı ücret artışı ve diğer özlük
haklarının ödenmesi gibi mali yükümlülükler de idarenin sorumluluğuna girmiştir.
6552 sayılı Kanun’un ardından taşeron işçiler hızla sendika üyesi olmaya
başlamıştır ve 435 bin işçi daha sendikalara üye olmuştur. 2014 yılı Temmuz
ayından 2017 yılı Temmuz ayına kadar olan sürede, Türk-İş (Türkiye İşçi
Sendikaları Konfederasyonu) üyeleri %15 oranında, Hak-İş (Hak İşçi Sendikaları
Konfederasyonu) üyeleri %117 oranında ve DİSK (Türkiye Devrimci İşçi Sendikaları
Konfederasyonu) üyeleri %30 oranında artmıştır. Hak-İş bilhassa kamu sektöründe
ve taşeron işçiler arasında hızla örgütlenmiştir (DİSK-AR, 2017: 6-7). Literatürde
sendikalaşma ve ardından yapılan toplu iş sözleşmelerinin genel olarak işçi
ücretlerinin %39’a varan şekilde artışına yol açmakla birlikte özellikle de vasıı
işçi ve kadın işçilerin ücretlerini artıran bir etkiye sahip olduğu kaydedilmektedir
(Polat, 1999: 118; Turan, 2001: 15). Taşeron işçilerin sendika üyesi olup toplu iş
sözleşmelerinden yararlanmaya başlaması da idareler üzerinde benzer bir etki
doğurmuştur.
Özellikle 2015 yılında Karayolları Genel Müdürlüğü alt işverenlerinde
çalışan 6.420 işçinin Karayolları Genel Müdürlüğü bünyesinde kadroya alınması
yönündeki Yargıtay kararı taşeronun kadroya geçişi düzenlemesinde bir dönüm
noktası olmuştur (Yol-İş, 2015: 363). Bu kararın ardından taşerona kadro
düzenlemesi için hukuki çalışmalar başlamıştır.
4. BELEDİYE ŞİRKETLERİ BİÇİMİNDE ÖRGÜTLENMENİN
GEREKÇESİ
Belediyelerde taşeron işçilerin doğrudan belediyenin sürekli veya
geçici işçi kadrolarına atanmamalarının başlıca iki sebebi vardır. İlki personel
giderlerini sınırlama amacı ve ikincisi de işçi alımını kolaylaştırma amacıdır. Bu
sebepler belediye teşkilatı içinde belediye şirketi şeklinde bir personel yönetimi
örgütlenmesine yol açmıştır.
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
190
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
4.1. Personel Giderlerini Sınırlama
24 Aralık 2017 tarihinde Resmî Gazete’de yayımlanan 696 sayılı
KHK’nın
14
içinde yer alan bazı hükümlerle merkezî idarenin taşeron işçileri
merkezî idaredeki sürekli veya geçici işçi kadrolarına geçmiştir. Belediyeler ile
bağlı kuruluşlarındaki taşeron işçilerin ise belediyenin sürekli işçi kadroları yerine
belediye şirketlerinde işçi statüsünde çalıştırılacağı düzenlenmiştir. Asıl işveren
olan belediyelerin, personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerini sunan alt işvereni
(taşeron rması) de belediye şirketleri olmuştur. Belediyeler ile bağlı kuruluşları
personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerini sadece belediyeye ait şirketlerden
satın alabilecektir. Diğer bir deyişle merkezî idare için personel hizmeti satın almak
sonlandırılmış; belediyeler için özel sektör şirketlerinden personel hizmeti satın
almak yasaklanmış ve belediye şirketleri belediyelere personel hizmeti sunabilen
yegâne taşeron rma olmuştur.
Taşeron işçilerin kadroya geçişi için (belediyenin sürekli ve geçici işçi
kadroları kullanılmayıp) belediye şirketlerinin kullanılmasında personel giderlerini
baskılama amacının büyük etkisi görülmektedir. Belediyenin kadrolu işçileri
arasında sendikalaşma oranı yüksektir ve toplu iş sözleşmeleriyle işçi ücretleri ve
diğer özlük hakları tespit edilmektedir. Şayet taşeron işçiler belediyenin kadrolu
işçileriyle aynı toplu iş sözleşmesinden yararlansaydı (ücret artışı, ikramiye, sosyal
yardımlar, daha uzun yıllık ücretli izin ve mazeret izni süreleri, daha yüksek
fazla mesai ücretleri vb.) belediyelere önemli bir mali külfet doğacaktı. Taşeron
personelin belediye şirketlerinde çalıştırılması, belediyenin kadrolu işçileriyle farklı
ücret ve diğer özlük haklarına sahip olmaları sonucunu doğurmuştur.
Taşeron işçiler belediye şirketlerinde çalışmaya başladıkları için, toplu iş
sözleşmesi yapma hakkını korumakla birlikte kamunun kadrolu işçilerinin sahip
olduğu ilave tediye (ödeme) hakkına sahip olamamışlardır. 6772 sayılı Kanun
uyarınca yapılan ilave tediye, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri
14 24.12.2017 tarihli ve 30280 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı
Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 126. ve 127. maddeleriyle 27.6.1989
tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye ek 20. madde ile geçici 23. ve 24. maddelerin eklenmesi
suretiyle taşeron işçilerin kadroya geçişi düzenlenmiştir. Anılan KHK hükümleri 1.2.2018 tarihli ve 7079
sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin
Değiştirilerek Kabul Edilmesine Dair Kanun’un 117. ve 118. maddeleriyle aynen kabul edilerek kanunlaşmıştır.
Bu düzenlemeyle merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda
çalışan taşeron işçiler hizmet alım sözleşmesinin yapıldığı idarenin biriminde sürekli işçi kadrolarına
geçirilmişlerdir. İl özel idarelerinde çalışan taşeron işçiler il özel idarelerinin şirketlerinde; il özel idareleri,
belediyeler ve bağlı kuruluşlarına ait şirketlerde taşeron olarak çalışanlar da hizmet alım sözleşmesini yapan
şirkette işçi statüsünde çalıştırılmaya başlanmıştır. Taşeronun kadroya geçişi geniş kapsamlı olmakla birlikte bu
makalede sadece belediye tüzel kişiliği üzerine odaklanılmıştır.
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
191
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
(genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, özel bütçeli idareler, düzenleyici ve
denetleyici kurumlar), sosyal güvenlik kurumları, döner sermayeler, sermayesinin
yarısından fazlası devlete ait olan kurum ve kuruluşlar, kamu iktisadi teşekkülleri,
belediye (bağlı kuruluşlar dâhil) ve il özel idarelerinde işçi olarak çalışan kişilere
ödenmektedir. Belediye şirketleri ise bu kapsamda değildir.
15
İlave tediye her yıl
için işçinin bir ayda çalıştığı gün sayısı olan 26 gün karşılığında ödenmektedir.
Cumhurbaşkanı kararıyla buna bir ilave tediye daha eklenebilmekte ve genellikle
bu ödeme her yıl yapılmaktadır. Dolayısıyla kamunun kadrolu işçileri her yıl 52
yevmiye tutarında ilave tediye almaktadır. Şayet belediye şirketlerinde çalışmaya
başlayan taşeron işçiler de ilave tediye alsalardı, bu durum aylık ücretlerine %14,2
oranında doğrudan zam yapılması anlamına gelirdi.
Bununla birlikte, belediyelerin personel giderleri Belediye Kanunu’nun
49. maddesiyle sınırlandırılmıştır. Belediyenin yıllık toplam personel giderleri,
gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin (213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre
her yıl belirlenen) yeniden değerleme katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak
tutarın %30’unu aşamaz.
16
Bu hüküm 28 Nisan 2018 tarihine kadar sadece
belediyenin memur, sözleşmeli personel ile kadrolu (sürekli ve geçici) işçilerinin
giderlerini kapsamaktaydı (Güngör, 2014: 150). Fakat konu hakkındaki Bakanlar
Kurulu Kararı
17
ile şirket personeli dâhil yıllık toplam personel giderinin büyükşehir
belediyelerinde %30’u, diğer belediyelerde de %40’ı aşamayacağı hüküm altına
alınmıştır. Bu oranın aşıldığı hallerde belediyeye yeni memur, sözleşmeli personel
ile sürekli ve geçici işçi alınamaz. Personel gideri oranının aşılması halinde
belediye şirketine işçi alımı ise Çevre ve Şehircilik Bakanlığının iznine tabidir.
18
15 Diğer yandan belediye şirketleri özel şirketler gibi değerlendirilip 19.9.2009 tarihli 27354 ve sayılı Resmî
Gazete’de yayımlanan Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Eski Hükümlü veya Terörle Mücadelede Malul Sayılmayacak
Şekilde Yaralananların İşçi Olarak Alınmasında Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik kapsamına
da alınmamıştır. Böylelikle %2 oranında gazi, şehit yakını veya eski hükümlü çalıştırma mecburiyeti belediye
şirketleri için yoktur.
16 Bu oran nüfusu 10 binin altındaki belediyeler için %40’tır.
17 28.4.2018 tarihli ve 30405 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Bakanlar Kurulunun 9.4.2018 tarihli ve
2018/11608 sayılı İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahallî İdare
Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Kararı’nın 5. maddesinde personel giderlerine ilişkin üst sınır büyükşehir belediyeleri için %30 ve diğer
belediyeler için %40 olarak düzenlenmektedir.
18 9.4.20185 tarihli ve 2018/11608 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı’nın 5. maddesinin üçüncü fıkrası %30 sınırını
aşan belediyeler için şirkete işçi alımı öncesi İçişleri Bakanlığının iznini zorunlu tutmaktadır. Diğer taraftan Çevre
ve Şehircilik Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğünün 7.8.2018 tarihli ve 138314 sayılı yazısına (İller ve
Belediyeler Dergisi, 2018: 72) göre personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı kapsamında işçi alım izni iş ve
işlemlerini yürütmek Çevre ve Şehircilik Bakanlığının görev ve yetkileri arasındadır.
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
192
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
Taşeron işçiler belediye şirketlerinde çalışmaya başladıktan sonra 375
sayılı KHK’nın geçici 24. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca sendikasız işçilerin
ücreti ile diğer mali ve sosyal hakları Yüksek Hakem Kurulu tarafından karara
bağlanan ve süresi 30 Haziran 2020 tarihinde sona erecek toplu iş sözleşmesi
19
hükümleri çerçevesinde tespit edilmektedir. Bu toplu iş sözleşmesi her altışar
aylık dönemde %4 ücret zammı, yılda 10 gün ikramiye, çocuk, yemek, yakacak,
öğrenim, bayram, hastalık, tabii afet ve askerlik yardımı gibi (muhtemelen) taşeron
işçilerin daha önce almadığı özlük hakları getirmiştir. İşçinin belediye ile taşeron
rma arasındaki sözleşmeye dayalı olarak daha önce bunlardan hangilerini
aldığının tespit edilmesi gerektiği ve asgari ücrete yapılacak zamların ne olacağı
bilinemediği için, anılan özlük haklarının belediyeler üzerindeki mali külfetini
hesaplamak çok zordur. Fakat ilave bir mali yük getirmesi ihtimal dâhilindedir.
Sayan ve Kışlalı (2008: 73), belediyelerde şirketleşmenin personel
giderlerini artırdığını, belediye hizmetlerinde şirketlerin ve taşeron kullanımının
yatlarda ve maliyetlerde düşüş getirmediğini belediyelerin ve belediye şirketlerinin
nansal tablolarından tespit etmiştir. Benzer şekilde İlhan (2013: 23) da belediye
şirketlerinin %64’ünün zarar ettiğinden hareketle belediye şirketlerinin kamu
kaynağını erittiğini iddia etmiştir. Öte yandan, belediye şirketlerinin yılsonunda
kâr etmesi vergi yükünü artıracağı için belediyeler vergiden kaçınmaya
20
çalışır
21
.
İlaveten belediyenin sübvanse etmek istediği bir kamu hizmetinin giderlerini,
şirketlerin gelirlerinden ödemesi de mümkündür. Bu sebeple belediyelerin ve
belediye şirketlerinin bilançolarına bakılarak şirketlerin kârlı olmadığını veya
verimsiz çalıştığını anlamak güçtür.
4.2. İşçi Alımını Kolaylaştırma
Belediye tüzel kişiliği içinde memur, kadrolu (sürekli ve geçici) işçi ve
sözleşmeli personel olmak üzere başlıca üç çeşit istihdam yöntemi vardır. 5216
sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ile 5393 sayılı Belediye Kanunu personel
yönetimi alanında köklü değişiklikler yaparak belediyelere daha fazla serbestlik
19 Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Çalışma Genel Müdürlüğü tarafından yayımlanan “375 Sayılı Kanun
Hükmünde Kararnamenin Geçici 24. Maddesi Uyarınca İşçi Statüsüne Geçirilen İşçilerin Ücret İle Diğer Mali
Ve Sosyal Haklarının Belirlenmesinde Esas Alınacak Toplu İş Sözleşmesi”; İçişleri Bakanlığı Mahallî İdareler
Genel Müdürlüğü’nün 23.5.2018 tarihli ve 93127266-900-E.11526 sayılı yazısıyla tüm mahallî idarelere
duyurulmuştur.
20 “Vergiden kaçınma” terimi kanunun izin verdiği şekilde vergi yükünden kurtulmak için yapılan işlemleri ifade
eder. Vergiden kaçınma, “vergi kaçırma” teriminden farklıdır. Vergi kaçırma, kanun dışı yollarla vergi yükünü
üstlenmemek anlamındadır (Karagöz ve Erkuş, 2009: 127).
21 Örneğin 5520 sayılı Kurumlar Vergisi Kanunu’nun 10. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendine göre,
belediyelerin inşa edeceği, çocuk yuvası, yetiştirme yurdu, huzurevi ve bakım ve rehabilitasyon merkezi için
yapılacak her türlü nakdi ve ayni bağış tutarı Kurumlar Vergisi matrahının tespitinde kurum kazancından indirilir.
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
193
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
(memur ve işçi kadrolarının belediye meclisince tespiti, bu kadroları merkezî
idareye vize ettirme zorunluluğu olmaması, sözleşmeli personel istihdamı gibi)
tanımıştır. Fakat bu serbestlik, kayırmacılığa
22
yönelik riskleri de beraberinde
getirmiştir (Arıkan, 2004: 51).
Belediyelerde taşeron işçiler kadroya geçilirken şirket biçimindeki
örgütlenmenin tercih edilmesinin ikinci amacı belediye hizmetleri için işçi alımını
kolaylaştırmaktır. Belediye şirketlerinin en önemli özelliklerinden birisi yeni
personel istihdamında kamu idarelerine uygulanan mevzuata tabi olmamasıdır.
Şirkette istihdam edilecek işçilerin tespitinde liyakati tesis edecek Kamu Personel
Seçme Sınavı (KPSS) sonuçlarını dikkate alma zorunluluğu yoktur.
Sayan’a (2016: 675) göre Türk kamu personel sistemi alanında en önemli
sorun alanlarından birisi liyakat ilkesinin yeterince uygulanmamasıdır. Liyakat
ilkesi işe giriş, görevlendirme ve ter süreçlerinin herkese açık olması ile bu
süreçlerin göreve uygunluk, yeterlik ve başarı ölçütlerine dayandırılması anlamına
gelmektedir. İşe girişlerde KPSS’nin kullanılması, varsa mülakat aşamalarında
idarenin takdir yetkisini tarafsız ve hizmetin gerekleri çerçevesinde kullanması
liyakat gereğidir (Sayan, 2016: 675-679). Belediyenin, şirket vasıtasıyla istihdam
edeceği işçilerin seçiminde ise KPSS kullanılmadığı için geniş bir takdir yetkisi
vardır. Bu yetkinin, liyakat ilkesinden koparak kayırmacılığa yol açma riski
mevcuttur.
Öte yandan, özellikle küçük belde ve ilçe belediyelerinde personelin
mahallinden temini de önerilmektedir. Başka yerlerden merkezî atama ile küçük
belediyelere gelen personeli uzun süreli olarak bu belediyelerde çalıştırmak zor
olmaktadır. Merkezî yerleştirme yoluyla personel istihdamı, metropollerde sorun
oluşturmamakla birlikte küçük ölçekli belediyelere personel seçiminde mahallinden
nitelikli personel istihdamı olanağı verilmesi gerektiği de öne sürülmektedir
(Çöpoğlu, 2015: 179). Belediye şirketleri yerel halk için yerel istihdam alanları
oluşturmak amacıyla da hizmet edebilmektedir (Kavruk, 2005: 423). Taşeron
istihdamı gibi belediye şirketinde işçi istihdamı da bu amaçla hareket eden
belediyeler için önemli bir imkân sağlamıştır.
22 Kayırmacılık örgütsel ve yönetsel anlamda kamu görevlerine yapılan atamaların ve terlerin akrabalık
(nepotizm) veya tanıdık-dost (kronizm) münasebetlerine dayanılarak yapılması; siyasal tercihler veya dini
aidiyetler temelinde belirli gruplara öncelik verilmesi; siyasal iktidarın yandaşlarına ve seçmen kitlesine kamu
kaynaklarının yönlendirilmesi (kliyentalizm) gibi anlamlara gelmektedir (Özkanan ve Erdem, 2014: 180-181).
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
194
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
Belediye Kanunu uyarınca belediye meclisleri norm kadro çerçevesinde
belediye ve bağlı kuruluşlarına ait kadrolarının ihdas, iptal ve değiştirilmesine
karar verme yetkisini haizdir. Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahallî İdare Birlikleri
Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik (Norm Kadro Yönetmeliği)
ile memur, sözleşmeli personel, sürekli işçi ve geçici işçi pozisyonlarında
çalışacakların azami sayısı ve kadro unvanları belirlenmiştir. Azami sayıyı aşacak
şekilde ve Yönetmelik’te yer almayan kadrolar belediyelerce kullanılamaz. Fakat
daha az sayıda kadro belirlenebilir veya kullanılabilir. Personel giderlerinin
bütçe gelirlerinin %30’unu aşamaması sebebiyle, belediyeler Norm Kadro
Yönetmeliği’nde belirlenen azami kadro sayısını genellikle ilen kullanamaz.
Belediyelere açıktan memur alımı Kamu Görevlerine İlk Defa Atanacaklar
İçin Yapılacak Sınavlar Hakkında Genel Yönetmelik hükümleri uyarınca KPSS
sonuçlarına göre yapılabilmektedir. Yönetmelik’e göre belediyeler ihtiyaç duyduğu
memurların kadro ve pozisyonlarının sayı, sınıf, unvan ve dereceleri ile KPSS taban
puanı ve türünü Türkiye genelinde yayın yapan gazetelerin en az birinde ve bir
mahallî gazetede ilan vermek suretiyle adaylara duyurur. Başvuran adayları KPSS
başarı puanlarına göre sıralayarak en yüksek puanlı adaydan başlamak üzere,
atama yapılacak boş kadro sayısının beş katı oranında adayı sınava çağırır. Sınav
yazılı veya sözlü olarak yapılabilir.
Belediyeler, Kamu Kurum ve Kuruluşlarına İşçi Alınmasında Uygulanacak
Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik hükümlerine göre sürekli ve geçici işçileri
işe alabilmektedir. Anılan Yönetmelik’e göre işçi alımları KPSS sonuçlarına göre
Türkiye İş Kurumu tarafından gönderilenler arasından sınav veya bazı hallerde
kura çekmek suretiyle yapılmaktadır. Başka bir deyişle belediyelerin memur ve
işçi alımında fazla bir esnekliği yoktur. Fakat belediye şirketleri Yönetmelik’in bu
hükümleri kapsamında olmadığı için, Yönetmelik’in 2. maddesinin ikinci fıkrasına
göre, alınacak işçi sayısı ve vasıarını, Türkiye İş Kurumu kanalıyla personel
alacağını sadece ilan etmekle yükümlüdür.
Belediyelerde çalıştırılacak sözleşmeli personel için de KPSS puanına
göre işe başlatma zorunluluğu bulunmamaktadır. Belediye Kanunu’nun 49.
maddesinde düzenlenen sözleşmeli personel, Norm Kadro Yönetmeliği’ne göre
ihdas edilen boş memur kadroları karşılık gösterilerek bir yıllık veya daha kısa
süreli sözleşmelerle çalıştırılmaktadır.
23
23 Belediyelerdeki sözleşmeli personel statüsü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 4. maddesinin (B) fıkrası
uyarınca çalıştırılan sözleşmeli personele büyük oranda benzemektedir (Güngör, 20014: 107). Bakanlar
Kurulunun 6.6.1978 tarihli ve 7/15754 sayılı Kararıyla yürürlüğe konulan Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına
İlişkin Esaslar ile konu düzenlenmiştir.
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
195
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
Sözleşmeli personelin mühendis, avukat, tabip, gassal gibi uzman ve teknik
personel olması gereklidir.
24
Belediyenin kadrolu işçilerinin ücretleri toplu iş sözleşmesi veya bireysel iş
sözleşmesi ile tespit edilmektedir. Memurların aylıkları Devlet Memurları Kanunu
uyarınca belirlenmekte, ilaveten memurlar ve sözleşmeli personel sosyal denge
tazminatı alabilmektedir.
25
Sözleşmeli personel ise Hazine ve Maliye Bakanlığının
belirlediği üst sınırlar içinde belediye meclisi tarafından tespit edilen (genellikle
işgal ettiği memur kadrolarının aylıklarından bir miktar düşük olan) ücretleri
almaktadır. Görüldüğü üzere belediyenin memur ve sözleşmeli personel giderleri
konusunda pek esnekliği yoktur, sadece sendikalı işçilerin ücretlerini pazarlıkla
belirleyebilmektedir. Bu açıdan belediye şirketinde işçi istihdamı, belediyenin
işçinin vasıarına göre ücretini tespit edebilme yetkisini belediyelere tanımaktadır.
Belediye şirketleri Norm Kadro Yönetmeliği kapsamında da değildir. Belediyenin,
belediye şirketinde çalışacak işçilerin sayısı, vasfı ve ücretini belirleme konusunda
çok geniş bir takdir yetkisi vardır.
5. BELEDİYE ŞİRKETLERİNİN BÜYÜKLÜĞÜ
Taşerona kadro düzenlemesinden sonra belediyelere personel hizmeti
sunan belediye şirketlerinin personel sayısı ve sundukları hizmetlerin belediyelere
maliyeti önemli bir veri haline gelmiştir.
5.1. Belediye Şirketlerinin Personel Sayısı
İçişleri Bakanlığı verilerine göre 2017 yılında bütün mahallî idarelerde
toplam 343.548 taşeron işçi ve belediyelerde ise 300.572 taşeron işçi çalıştırılmıştır
(MİGM, 2018: 49). Bu sayıya yapım işleri ile danışmanlık hizmet alımları
kapsamında alt işverenlerce çalıştırılan işçiler dâhil değildir. Fakat taşerona kadro
düzenlemesinde personel çalıştırmaya dayalı olmasa bile park ve bahçe bakım
ve onarımı ile çöp toplama, cadde, sokak, meydan ve benzerlerinin temizlik
işlerine ilişkin hizmet alımlarında çalışan işçiler de belediye şirketleri bünyesine
geçirilmiştir. Bu sebeple belediye şirketleri kadrolarına geçen taşeron işçi sayısı
2017 yılında ilan edilen taşeron işçi sayısından daha fazla olmuştur.
24 İçişleri Bakanlığı Mahallî İdareler Genel Müdürlüğünün 16.1.2007 tarihli ve 2007/10 sayılı Genelge’sinde
sözleşmeli personelin atanabileceği kadro unvanları sayılmıştır.
25 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun 32. maddesi uyarınca ödenebilmektedir.
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
196
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı tarafından 2017 yılının Aralık ayında
taşerona kadro düzenlemesinden yararlanması beklenen kişi sayısı, 450 bini
mahallî idarelerde (il özel idareleri, belediyeler ile bağlı kuruluşları, bunların üyesi
olduğu mahallî idare birlikleri ile bunların şirketleri) olmak üzere, 1 milyon 20
bin olarak açıklanmıştı (Anadolu Ajansı, 25.12.2017). Geçiş süreci sonunda ise
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanının açıklamasına göre takriben 900 bin işçi bu
düzenlemeden yararlanmıştır (Basın İlan Kurumu, 3.4.2018).
26
Süreçte, kadroya
geçiş şartlarını sağlamadığı için (emekliğe hak kazandığı, memurluğa atanma
şartlarını taşımadığı, işçi alacaklarına ilişkin dava ve icralardan feragat etmediği
gibi sebeplerle) 120 bin işçinin kadroya geçirilmediği görülmektedir. Kadroya
geçemeyenlerin merkezî ve mahallî idarelerde aynı oranda olduğu varsayımıyla,
yaklaşık 400 bin işçinin
27
mahallî idare şirketlerinde çalışmaya başladığı tahmin
edilebilir.
Aşağıda Tablo 2’de merkezî idarenin ve mahallî idarelerin, kadro
düzenlemesinden yararlanan taşeron işçiler hariç, personel sayıları yer almaktadır.
Buna göre merkezî idarenin personel sayısına 500 bin kişi, mahallî idarelerin
personel sayısına 400 bin kişi ilave olmuştur. Merkezî idarenin personel sayısı
%19,6 oranında artarken, mahallî idarelerin personel sayısı %188,3 oranında
artmıştır. Diğer bir deyişle belediyelerin yönetmesi gereken personel sayısı yaklaşık
iki misli artmıştır.
Tablo 2: Personelin Statülerine ve Çalıştığı İdareye Göre Dağılımı
Merkezî İdare* Mahallî İdareler
Memur 2.315.014 110.895
Sözleşmeli personel 121.110 14.096
Sürekli işçi 98.875 82.496
Geçici işçi 10.150 4.913
TOPLAM 2.545.149 212.400
Kaynak: Devlet Personel Başkanlığı (2018).
*Merkezî idare ibaresi bakanlıklar, bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşları kapsar.
Bu çerçevede hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları da merkezî idare
26 Hangi sayıda taşeron işçinin, merkezî ve mahallî idarelerde taşerona kadro düzenlemesinden yararlandığına
dair bir resmî rapora erişilemediği için rakamlar basın açıklamalarından alınmıştır.
27 Resmî bir açıklamaya ulaşılamamakla birlikte, İçişleri Bakanlığı Mahallî İdareler Genel Müdürlüğü’nün mahallî
idarelerde çalışan toplam 427.413 işçiden 385.452’sinin belediye şirketlerinde çalışmaya başlayacağına dair
açıklama yapıldığı internet basınında yer almıştır (Kamu İşçileri, 12.2.2018).
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
197
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
kapsamında değerlendirilmiştir çünkü bu idarelerdeki taşeron işçiler de idare
bünyesindeki kadrolara geçirilmiştir.
Merkezî idarenin personel yönetimi açısından %19,6 ilave iş yükü rahatlıkla
tela edilebilecek bir orandır. Fakat belediyeler için mevcut iş yükünün iki katı ilave
iş yükü muazzamdır.
28
Taşeron işçiler belediye şirketlerine geçtikten sonra belediye
personelinin büyük bir kısmı artık belediye şirketinde çalışıyor hale gelmiştir.
5.2. Belediye Şirketlerinin Hizmet Sunma Maliyeti
Belediyenin personel giderlerinin bütçe gelirlerine oranının, büyükşehir
belediyelerinde %30’u ve diğer belediyelerde %40’ı aşamayacağı yönündeki
düzenleme açısından da belediye şirketlerinin personel sayısına bağlı olarak
belediyeye sundukları hizmetin maliyeti önemli hale gelmiştir. Zira daha önce
personel gideri hesaplanırken, hizmet alımları kapsamında taşeron işçilere ödenen
ücretler bu sınırlamada dikkate alınmamaktaydı.
Tablo 3: Bazı Büyükşehir Belediyelerinin Toplam Personel Gideri (2017)
29
Büyükşehir
belediyesi
Yeniden
değerleme
oranıyla
artırılmış
2016 yılı
geliri (A)
2017 yılı
mal ve
hizmet
alım
gideri (B)
2017 yılı
taşeron işçi
hizmeti satın
alma gideri
tahmini
(C=Bx0,4)
2017 yılı
kadrolu
personel
gideri
(D)
Toplam
personel
gideri
(E= C+D)
Personel
giderinin
gelirlere
oranı
(F=E/A)
İstanbul 12.166 5.114 2.045 1.022
3.067
%25
Ankara 5.566 2.330 932 306
1.238
%22
İzmir 3.303 837 335 326
661
%20
Bursa 1.411 701 280 165
445
%32
Antalya 1.137 437 174 161
335
%29
Kaynak: Büyükşehir belediyelerinin 2017 yılı faaliyet raporlarından derlenmiştir. (F) sütunu
hariç rakamlar milyon TL ile sadeleştirilmiştir.
28 Belediyeler tarafından taşerona kadro düzenlemesinden önce de belediye şirketlerinden personel çalıştırmaya
dayalı hizmet alımı yapılmaktaydı. Bu hizmetin yoğunluğuna bağlı olarak bazı belediyelerin bu süreçten pek
etkilenmeden aynı şekilde hizmet sunabileceği dikkate alınmalıdır. Fakat bu konuda yeterli veri bulunmadığı
için, bu çalışma kapsamında belediye şirketlerinin personel hizmeti sunmasının büyük oranda taşerona kadro
düzenlemesiyle başladığı kabul edilmiştir.
29 Antalya Büyükşehir Belediyesi dışında en büyük 5 büyükşehir belediyesinin 2017 yılı faaliyet raporlarında
taşeron işçi sayısına ilişkin veri bulunmamaktadır. 2017 yılında taşeron personel giderleri bütçenin mal ve hizmet
alım giderleri içinde izlenmekteydi. Bu kalemin içinde, personel çalıştırmaya dayalı hizmet alımı (personel
çalıştırmaya dayalı olmasa bile park ve bahçe bakım ve onarımı ile çöp toplama, cadde, sokak, meydan ve
benzerlerinin temizlik işlerine ilişkin alımlar dâhil) ihalelerindeki personel giderleri oranını (malzeme alımı ve
araç kiralamaları gibi diğer giderler düşüldükten sonra) kesin olarak bilmek çok zordur. Antalya Büyükşehir
Belediyesi’nin taşeron personel giderinin, toplam mal ve hizmet alımı giderleri içindeki oranının %40 olmasından
hareketle, diğer büyükşehir belediyelerinin taşeron işçi hizmeti satın alma giderleri (C) sütununda gösterildiği
şekilde tahmin edilmiştir.
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
198
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
Tablo 3’te 2017 yılı için bazı büyükşehir belediyelerinin taşeron işçiler
dâhil toplam personel gideri tahmin edilmiştir. Buna göre %30 sınırı genel olarak
büyükşehir belediyelerini zorlayan bir oran değildir. Elbette nüfus yoğunluğu,
ilin yüzölçümü, park-bahçe alanlarının genişliği, belediyenin kişi başına düşen
gelirinin fazlalığı gibi pek çok sebep personel sayısını ve personel giderlerinin
oranını etkilemektedir.
Tablo 3’te görüleceği üzere taşeron işçi sayısını veren Antalya Büyükşehir
Belediyesinde 5.355 taşeron işçinin 2017 yılı maliyeti 174 milyon TL’dir. Buna
karşın 1.972 kadrolu personelin (memur, sözleşmeli personel, işçi) 2017 yılı
maliyeti 161 milyon TL’dir. Dolayısıyla bir taşeron işçinin ortalama aylık maliyeti
2.708 TL iken bir kadrolu personelin ortalama aylık maliyeti 6.804 TL olmuştur.
Taşeron işçilerin çoğunlukla düşük vasıı, belediyenin kadrolu personelinin
çoğunlukla yönetici, mühendis, mimar, avukat, doktor gibi daha vasıı çalışanlar
olması sebebiyle bu durum anlaşılabilir. Fakat aynı işyerinde benzer işleri yapan
farklı statüdeki kişilerin gelirleri arasında farklılık olması halinde, uzun vadede
işyerindeki çalışma ilişkilerinin olumsuz etkilemesi beklenebilir.
6. BELEDİYE ŞİRKETLERİNİN SİYASAL DENETİMİ
Belediye şirketleri, belediye yönetim sistemi içinde personel sayısı ve mali
açıdan çok büyük bir ağırlığa sahip olmakla birlikte bu şekilde örgütlenme siyasal
olarak denetim boşluğuna yol açmıştır.
30
Kamu kaynağı kullanan ve yerel kamu
hizmetleri sunmaya yönelik çalışan belediye şirketlerinin kamu denetimine tabi
olması gereklidir (Kavruk, 2005: 439). Belediye şirketlerine yöneltilen eleştirilerin
önemli bir kısmı şirketlerin idari ve mali olarak yeterli düzeyde denetlenmemesidir
(Bektaş ve Olgun, 2017: 248). Belediye meclislerinin belediye şirketleri üzerinde
yeterli denetim yetkisi bulunmadığı, bu durumun da hesap verebilirliği ve şeffaığı
azalttığı konusunda merkezî idarenin de tespitleri vardır (ÖİK, 2014: 157).
Belediye şirketlerinin siyasal denetiminin belediye meclisi tarafından
yapılması gerekir. Anayasa’nın 127. maddesine göre mahallî idarelerin karar
organları seçimle oluşur. Belediye Kanunu’nun 17. maddesine uyarınca belediyenin
karar organı olan belediye meclisi üyeleri seçimle gelmektedir.
30 Belediye şirketleri diğer şirketler gibi, mevzuata uyum açısından Ticaret Bakanlığı ile vergi işlemleri açısından
Hazine ve Maliye Bakanlığının denetimi altındadır. Fakat bu kısımda kamu kaynağı kullanmaktan ötürü normatif
olarak bulunması gereken denetim odaklı bir inceleme yapılmıştır.
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
199
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
Kamu personel rejimi çerçevesinde Belediye Kanunu’na ve Norm Kadro
Yönetmeliği’ne göre belediye tüzel kişiliği bünyesindeki kadroların ihdası, iptali
ve değişikliğine ilişkin kararı belediye meclisi vermektedir. Belediye şirketleri Norm
Kadro Yönetmeliği kapsamında olmadığından, belediye şirketinde yeni bir kadro
ihdas etmek için belediye meclisinden karar alınmasına gerek yoktur. Fakat bu
istisna ciddi bir siyasal denetim mahzuruna yol açmaktadır. Belediye şirketlerinin
yönetimi ile alınacak işçilerin sayıları ve vasıarı, belediye meclisinden bağımsız
olarak belediye başkanının takdir yetkisindedir. Bu konuda Belediye Kanunu’nda
ve Norm Kadro Yönetmeliği’nde düzenleme yapılarak belediyenin karar organının
personel yönetimi konusunda karar verebilmesini temin etmek faydalı olacaktır.
Belediye Kanunu’nun 26. maddesine göre Belediye meclisi, bilgi edinme
ve denetim yetkisini faaliyet raporunu değerlendirme, denetim komisyonu, soru,
genel görüşme ve gensoru yoluyla kullanır.” Faaliyet raporları, 5018 sayılı
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 41. maddesi, Belediye Kanunu’nun
56. maddesi ile Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında
Yönetmelik uyarınca her yıl hazırlanır ve idarenin faaliyet sonuçlarını gösterir.
Belediyenin yıllık faaliyet raporu Nisan ayı toplantısında belediye başkanı
tarafından belediye meclisine sunulur. Anılan Yönetmelik’in 18. maddesine
göre belediye idare faaliyet raporunda mali bilgiler (kullanılan kaynaklar, bütçe
hedef ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenleri, varlık ve
yükümlülükler ile yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluşların faaliyetlerine ilişkin
bilgiler, temel mali tablolara ve bu tablolara ilişkin açıklamalar, iç ve dış mali
denetim sonuçları) ile performans bilgilerine (idarenin stratejik plan ve performans
programı uyarınca yürütülen faaliyet ve projeleri, performans programında yer
alan performans hedef ve göstergelerinin gerçekleşme durumu ile meydana
gelen sapmaların nedenleri) ayrıntılı olarak yer verilir. Belediye Kanunu’nun 56.
maddesinde, belediye faaliyet raporunda belediye ortaklıklarına ilişkin bilgi ve
değerlendirmelere de yer verileceği belirtilmiştir. Böylelikle belediye şirketlerinin
mali bilgileri ve performans bilgileri belediye meclisi, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı
ve kamuoyuyla paylaşılmaktadır.
Faaliyet raporunda şirketin mali ve performans bilgilerinin sunulması
belediye meclisi açısından pasif bir bilgilendirmedir. Belediye meclisinin mali
konular hakkındaki esas denetim mekanizması ise denetim komisyonudur. Denetim
komisyonu, Belediye Kanunu’nun 26. maddesi ile Belediye Meclisi Çalışma
Yönetmeliği’nin 25. maddesinde düzenlenmiştir. Denetim komisyonu belediye
meclisindeki siyasî partilerin ve bağımsız üyelerin nisbî temsiliyle oluşur. Ocak
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
200
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
ayında çalışmalarına başlar ve 45 gün çalışarak raporunu Mart ayı sonunda
belediye meclisi başkanlığına sunar. Çalışmalarında uzman kişi ve kuruluşlar ile
diğer kamu kuruluşlarının personelinden de yararlanabilir. Komisyon tarafından
istenen bilgi ve belgelerin idare tarafından verilmesi zorunludur. Görüleceği
üzere denetim komisyonu belediyenin hesaplarını incelemek konusunda yeterli
yetki ve araçlarla donatılmıştır. Ne var ki Belediye Kanunu komisyonun yetkisini
“belediyenin bir önceki yıl gelir ve giderleri ile bunlara ilişkin hesap kayıt ve
işlemlerinin denetimi olarak sınırlamıştır. Dolayısıyla belediye şirketleri meclis
denetim komisyonunun görev ve yetki alanı dışındadır; İçişleri Bakanlığı da
mevzuatı bu şekilde yorumlamaktadır (Taşyürek, 2011: 187-188). Denetim
komisyonu tarafından aktif bir biçimde denetlenmeyen belediye şirketlerinin mali
durumunun tespiti ise ancak Sayıştay denetimi veya Türk Ticaret Kanunu hükümleri
çerçevesinde bağımsız dış denetim yapıldığında anlaşılabilir.
Belediye meclisi üyeleri soru ve genel görüşme yoluyla da belediye şirketleri
hakkında bilgi alabilirler. Soru müessesi mevzuatla desteklenmiş veya müeyyideye
bağlanmış değildir. Belediye Kanunu meclis üyelerinin soru önergesi vermesini
düzenlemiştir fakat sorulara cevap verilmemesinin bir yaptırımı yoktur. Genel
görüşme ve gensoru müesseseleri ise meclis kararına muhtaçtır ve mutat olarak
denetlenmesi gerekli belediye şirketlerinin siyasal denetim ihtiyacını karşılamaktan
uzaktır. Ayrıca meclis üyelerinin belediye şirketlerini denetleme kapasitesi sınırlı
olacağı için genel görüşme ve gensoru yoluyla kapsamlı bir denetim pek mümkün
değildir. Oysa önemli bir mali büyüklüğe sahip olan ve belediyenin personel
yönetiminin önemli bir kısmını oluşturan belediye şirketlerinin daha etkin denetimi
gereklidir. Aksi takdirde belediye şirketinin kötü yönetiminin tespiti çok zor
olacaktır.
2014 yılında Onuncu Kalkınma Planı (2014-2018) hazırlıkları esnasında
Yerel Yönetimler Özel İhtisas Komisyonu, mahallî idarelerin şirketleşme yoluyla
genişleme ve denetim dışında kalmaya çalıştığını kaydederek şirketler zarar etseler
dahi yöneticilere ek gelir sağlamaları veya çıkar ve baskı gruplarının etkisiyle
kapatılamadıklarını belirtmiştir. Buna çözüm olarak da özel sektörün gelişmesini
engelleyen ve piyasa ekonomisinin bozulmasına yol açan belediye şirketlerinin
kısa dönemde vesayet denetimini artırmayı ve uzun dönemde özelleştirilmelerini
önermiştir (ÖİK, 2014: 158). Bu öneriye tezat bir biçimde, 2018 yılında henüz
Onuncu Kalkınma Planı dönemi bitmeden, belediye personel yönetiminin yaklaşık
üçte ikisi şirketleşme yoluyla kamunun mutat denetim usulleri dışına çıkarılmıştır.
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
201
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
SONUÇ
Belediyelerde taşeron işçi çalıştırılması temel olarak personel giderlerini
sınırlama ve işçi alımını kolaylaştırma amaçlarıyla yapılmakla birlikte idari
yüklerden kurtulma, daha verimli iş gördürme ve mevsimlik olarak çalıştırabilme
gibi avantajlar da sağlamaktaydı. 2014 yılında çıkarılan 6552 sayılı Kanun
taşeron işçilerin özlük hakları konusunda büyük bir ilerleme olm, diğer taraftan
belediyelerin taşeron çalıştırmaktan kaynaklı idari yüklerden kurtulma, toplu
iş sözleşmesine taraf olmama, kıdem tazminatı ödememe gibi avantajlarını
kaybetmesine yol açmıştır.
Yargıtay’ın çok sayıdaki alt işverenlik ilişkisinin muvazaalı olduğu
şeklindeki kararları ile taşeron işçilerin yeterli siyasal baskıyı oluşturmasının
ardından 24 Aralık 2017 tarihinde Resmî Gazete’de yayımlanan 696 sayılı
KHK ile taşeron işçilerin kadroya geçişi düzenlenmiştir. Buna göre merkezî
idarede çalışan taşeron işçiler doğrudan merkezî idarenin işçi kadrolarına geçiş
yaparken belediyelerde çalışanlar belediye şirketlerinde işçi statüsünde çalışmaya
başlamıştır. Belediyelerde farklı bir uygulamaya gidilmesinin temel sebepleri yine
personel giderlerini sınırlama ve işçi alımını kolaylaştırmak olmuştur.
Taşeron işçilerin belediye şirketi kadrolarına geçişiyle belediyelerin toplam
personelinin yaklaşık üçte ikisi belediye şirketlerinde çalışmaya başlamıştır.
Belediyelerin personel giderlerinin bir önceki yıl bütçe gelirlerinin, büyükşehir
belediyelerinde %30’unu ve diğer belediyelerde %40’ını aşamayacağı yönündeki
mevzuat hükümleri çerçevesinde bir sorunla karşılaşması beklenmemektedir. Öte
yandan yönetimin temel işlevlerinden olan personel yönetiminin belediye tüzel
kişiliği dışında yürütülmesinin siyasal denetim açısından mahzurları doğmuştur.
Belediyenin karar organı olan belediye meclisinin, şirketin personel politikasını
tespit etmek ve etkin yönetildiğini kontrol etmek için mevzuatın değiştirilerek daha
yetkili hale getirilmesi faydalı olacaktır.
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
202
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
KAYNAKÇA
Anadolu Ajansı (22.3.2016), “Taşeron İşçilerin Kamuda İstihdamında Detaylar
Belli Oldu”, https://www.aa.com.tr/tr/ekonomi/taseron-iscilerin-kamuda-
istihdaminda-detaylar-belli-oldu/542129 (Erişim Tarihi: 25.11.2018).
Anadolu Ajansı (25.12.2017), “Bir Milyondan Fazla Çalışana Müjde”, https://
www.aa.com.tr/tr/gunun-basliklari/bir-milyondan-fazla-calisana-
mujde/1014641 (Erişim Tarihi: 5.12.2018).
Ankara Büyükşehir Belediyesi (2018), “2017 Faaliyet Raporu”, https://www.
ankara.bel.tr/les/5115/2404/0333/Faaliyet_2017.pdf (Erişim Tarihi:
26.11.2018).
Antalya Büyükşehir Belediyesi (2018), “2017 Faaliyet Raporu”, https://www.antalya.
bel.tr/Content/UserFiles/Files/Raporlar%2FFaaliyetRaporlari%2F2017_
Faaliyet_Raporu.pdf (Erişim Tarihi: 26.11.2018).
Arıkan, Yeşeren Eliçin (2004), “Bütünleşen Avrupa’da Yerel Yönetimler”, Görüş,
Mart 2004, s. 38-51.
Bakır, Onur (2016), “Kronik: Bir Yılan Hikâyesi ve Kadro Masalında Sona Doğru:
Bir Truva Atı Olarak Özel Sözleşmeli Personel”, Ankara Üniversitesi SBF
Dergisi, Cilt: 71, Sayı: 3, s. 999-1023.
Basın İlan Kurumu (3.4.2018), “Kaç Taşeron İşçi Kadroya Geçti? Bakan Açıkladı”,
http://www.bik.gov.tr/kac-taseron-isci-kadroya-gecti-bakan-acikladi/
(Erişim Tarihi: 24.11.2018).
Bektaş, Mücahit ve İbrahim Olgun (2017), “Belediye Şirketleri ve İştirakler”,
Belediye Yönetimi ve Kamusal İlişkiler, Hamza Ateş ve Mücahit Bıyıkoğlu
(editör), İstanbul: Der Kitabevi, s. 225-264.
Bursa Büyükşehir Belediyesi (2018), “2017 Faaliyet Raporu”, https://www.bursa.
bel.tr/dosyalar/yayinlar/faaliyet_2017.pdf (Erişim Tarihi: 26.11.2018).
Çiner, Can Umut (2017), “Yeniden Kamu Yönetimi Temel Kanunu: Yerel Yönetimler
Alanındaki Bilanço”, Memleket Siyaset Yönetim, Cilt: 12, Sayı: 28 (Aralık),
s. 27-52.
Çöpoğlu, Mustafa (2015), “Belediyelerde İnsan Kaynakları Yönetimi ve Endüstri
İlişkileri”, Bilgi Ekonomisi ve Yönetimi Dergisi, Cilt: 10, Sayı: 1, s. 163-182.
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
203
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
Devlet Personel Başkanlığı (2018), Kamu Personeli İstatistikleri-Kamu Personelinin
Statülerine ve İstihdam Edildikleri Kurum Türlerine Göre Dağılımı, http://
www.dpb.gov.tr/tr-tr/istatistikler/kamu-personeli-istatistikleri (Erişim Tarihi:
5.12.2018).
DİSK-AR (Türkiye Devrimci İşçi Sendikaları Konfederasyonu Araştırma Enstitüsü)
(2017), Sendikalaşma ve Toplu İş Sözleşmesi Raporu (2013-2017), 10
Ağustos 2017.
Erkuş, Hakan ve Kadir Karagöz (2009), “Türkiye’de Kayıt Dışı Ekonomi ve Vergi
Kaybının Tahmini”, Maliye Dergisi, Sayı 156 (Ocak-Haziran), s. 126-140.
Gençay, Fatma Didem Sevgili (2018), “Belediye Şirketlerinin Hukuki Statüsü”,
Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Sayı: 134 (Ocak-Şubat), s. 153-176.
Geo, W. Richard (1991), “The Growth of Producer Services Industries: Sorting
Through The Externalization Debate”, Growth & Change, Cilt: 22, Sayı: 4,
s. 118-141.
Gökbayrak, Şenay (2003), “Belediyelerce Sunulan Kentsel Hizmetlerin
Özelleştirilmesi Çerçevesinde Taşeronluk ve Çalışma İlişkileri Üzerine
Etkileri”, Mesleki Sağlık ve Güvenlik Dergisi, Sayı: 16 (Ekim-Kasım-Aralık),
s. 30-37.
Güngör, Hayrettin (2014), Belediye Teşkilatı ve Personel İstihdamı, Ankara.
Hizmet-İş (2018), “Genişletilmiş Başkanlar Kurulu Toplandı”, Hizmet-İş Sendikası
(Tüm Belediye ve Genel Hizmet İşçileri Sendikası) Yayın Organı, Sayı: 153
(2018/I-II).
İlhan, İlhami (2013), “Türkiye’de Belediyeler ve Şirketleri Arasındaki İhale İlişkileri
Üzerine Bir Araştırma”, Sayıştay Dergisi, Sayı: 88 (Ocak-Mart), s. 5-25.
İller ve Belediyeler Dergisi (2018), Türkiye Belediyeler Birliği Dergisi, Sayı: 844-
845 (Ağustos-Eylül).
İstanbul Büyükşehir Belediyesi (2018), “2017 Faaliyet Raporu”, https://www.ibb.
istanbul/Uploads/2018/4/2017-iBB-Faaliyet-Raporu.pdf (Erişim Tarihi:
26.11.2018).
İzmir Büyükşehir Belediyesi (2018), “2017 Faaliyet Raporu”, https://www.izmir.
bel.tr/tr/Dokumanlar/23/43 (Erişim Tarihi: 26.11.2018).
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
204
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
Kamu İşçileri (12.2.2018), “Belediye Şirketlerine Geçirilecek Taşeron İşçi Sayısı
Belli Oldu”, https://www.kamuiscileri.net/belediye-sirketlerine-gecirilecek-
taseron-isci-sayisi-belli-oldu-1676.html (Erişim Tarihi: 5.12.2018).
Kavruk, Hikmet (2005), “Yerel Yönetim Şirketleri”, Yerel Yönetimler Üzerine
Güncel Yazılar: I, Hüseyin Özgür ve Muhammet Kösecik (editör), Ankara:
Nobel Yayın, s. 421-448.
Küçük, Hülya (2015), “Türkiye’de Belediye Şirketlerinin Denetimi Üzerine Bir
Değerlendirme”, Journal of International Management, Educational and
Economics Perspectives, Cilt: 3, Sayı: 1, s. 39-52.
MİGM (2018), 2017 Yılı Mahallî İdareler Genel Faaliyet Raporu, Ankara: İçişleri
Bakanlığı Mahallî İdareler Genel Müdürlüğü.
OECD (2006), Cutting Red Tape: National Strategies For Administrative
Simplication, Paris: OECD Publishing.
ÖİK (2014), Onuncu Kalkınma Planı 2014-2018 Yerel Yönetimler Özel İhtisas
Komisyonu Raporu, Ankara: Kalkınma Bakanlığı.
Özkanan, Arzu ve Ramazan Erdem (2014), “Yönetimde Kayırmacı Uygulamalar:
Kavramsal Bir Çerçeve”, Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal Bilimler
Enstitüsü Dergisi, Yıl: 2014/2, Sayı: 20, s. 179-206.
Polat, H. İbrahim (1999), “Türkiye’de Toplu İş Sözleşmelerinin Ücretler Üzerindeki
Etkisi ve Ekonomik Analizi (1980-1997)”, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal
Bilimler Dergisi, Sayı: 2 (Haziran), s. 111-118.
Sayan, İpek Özkal (2016), “Türkiye’de Kamu Personel Sisteminde Sorun Alanları
ve Çözüm Önerileri”, Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, Cilt: 71, Sayı: 3, s.
669-691.
Sayan, İpek Özkal ve Murat Kışlalı (2008), “Belediyelerde Şirketleşmenin Yararı
Var mı? Hurafeler ve Gerçekler”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt:17, Sayı:1
(Ocak), s. 59-74.
Taşyürek, Abubekir (2011), “Yerel Yönetimlerde Oluşturulan Denetim Komisyonu
ve Bu Komisyonun Hazırladığı Denetim Raporları”, Mali Çözüm Dergisi,
Sayı: 103 (Ocak-Şubat), s. 181-190.
Tezel, Şevket (13.4.2016), “Taşeron İşçileri ile 5620 Mağdurlarının Haklı
Beklentileri”, https://alitezel.com.tr/index.php?sid=yazi&id=8321 (Erişim
Tarihi: 26.11.2018).
Personel Hizmeti Sunan Belediye Şirketleri
205
Sayıştay Dergisi • Sayı:113
Nisan - Haziran 2019
Tiyek, Ramazan (2014), “Devletin Endüstri İlişkilerindeki Rolü ve Taşeron Çalışma”,
HAK-İŞ Uluslararası Emek ve Toplum Dergisi, Cilt: 3, Sayı: 7, s. 8-31.
Tozlu, Ahmet ve Mehmet Tarık Eraslan (2012), “Türkiye’de Alt İşverenlik
Uygulaması”, Sayıştay Dergisi, Sayı: 84 (Ocak-Mart), s. 45-62.
Turan, Güngör (2001), “Sendikaların Ücretler ve İstihdam Üzerine Etkileri”,
Çimento İşveren Dergisi, Cilt: 15, Sayı: 1 (Ocak), s. 3-17.
Yol-İş (2015), Türkiye Yol, Yapı, İnşaat İşçileri Sendikası 10. Olağan Genel Kurul
Çalışma Raporu, Ankara.