Sayıştay Tarihçesi

Prof. Dr. Ahmed AKGÜNDÜZ'ün Osmanlı'dan Cumhuriyet'e Sayıştay (Divan-ı Muhasebat) adlı eserinden:

 

Türk Devletlerinde Yüksek Denetimin Özet Tarihi

Osmanlı Devleti Öncesi Dönemi

Bin yılı aşkın devlet geleneğimiz içinde devlet gelirleri ve harcamalarına ilişkin belge, kayıt düzeni ve muhasebe sistematiği ile buna bağlı olarak gelir ve harcamaların denetimi zaman içinde değişim ve gelişim göstermiştir. Bugünkü sistematiğin oluşumunda Divan-ı Muhasebatın kuruluşu önem arz etmekte olup Osmanlı Devlet teşkilatının oluşumunda Selçukluların, Selçukluların devlet yapılanmasında ise gerek daha önceki Türk devletlerinin gerekse çağdaşı olan Türk ve İslam devletlerinin etkisi olmuştur.

Göktürklerde (552-745) olduğu gibi yerleşik hayata yeterince geçilememiş olması belge, kayıt ve muhasebe açısından sistematik oluşturulmasını geciktirmiş olmakla birlikte, İpekyolu üzerinde hüküm sürmeleri dolayısıyla ticaretin gelişimi belge ve kayıt düzeninin oluşumunu hızlandırmıştır. Bu dönemden kalan el yazmaları ile Orhun ve Tonyukuk yazıtlarında yönetenler ile yönetilenler arasındaki ilişkilerden,  vergi kayıtlarından, “Kuyudat Memurunun” öneminden bahsedilmektedir.

Uygur Devleti (911-1209) ticaret yolları üzerinde olması dolayısıyla gerek devlet kayıtları (vergiler, vakıflar, para hareketlerine ilişkin kayıtlar, taşınır, taşınmaz ve hayvan varlıklarına ilişkin kayıtlar) gerekse özel hukuka ilişkin kayıt sistemi açısından daha gelişmiş olup çeşitli sözleşme türleri geliştirilmiştir. Bu dönemde vergi sicil kayıtları ve tüccarlar tarafından tutulan defterlere ve senet örneklerine rastlanmaktadır.

 

Karahanlı Devleti (840-1211) dönemi Türklerin İslamla tanıştıkları dönem olması bakımından önem arz etmektedir. İslamiyet öncesindeki devlet yapısına ilişkin bilgi vermesi bakımından Yusuf Has Hacib'in Kutad-gu Bilig'i ve Kaşgarlı Mahmut'un Divan-ı Lügati-t Türk'ü önem arz etmektedir. Özellikle Kutadgu Bilig'de devlet örgütü, devleti ve toplumu oluşturanların görev ve sorumlulukları anlatılmaktadır. Devlet teşkilatının temelini oluşturan vezir ve ona bağlı divanlar Karahanlı Devletinde mevcut olup, mali işlerin kontrolü Divan-ı işraf tarafından yapılmaktaydı.

 

Gazne Devletinde (963-1187) devlet teşkilatı çağdaşı olan diğer Türk devletlerinden Karahanlılar ve Selçuklulara benzemektedir. Gaznelilerin devlet yönetiminde ilke ve kurallara uymada gösterdikleri titizlik, o dönemde Selçuklu veziri Nizam-ül Mülk tarafından yazılan "Siyasetname" isimli esere esin kaynağı olmuş, örnek olaylar Gazne Devletinden verilmiştir. Gaznelilerde devlet yönetimine ilişkin olarak beş divandan Divan-ı İşraf mali işlerin denetimiyle görevliydi.


Selçuklularda (1040-1308) devletin mali yapısını Gaznelilerle birlikte etkileyen diğer bir Türk devleti Samanilerdir. Devlet teşkilatının başında bulunan vezir ve vezire bağlı görev yapan divanlar ile bu divanlarda tutulan defterlere ilişkin bilgilerden düzenli bir devlet yapısının ve gelişmiş bir muhasebe düzeninin olduğu anlaşılmaktadır. Selçukluları etkileyen yönlerinden biri de Divan-ı İşraf Kurumu olup devletin gelir ve giderlerinin denetiminin yapıldığı divandır.

 

Türk devlet yapısı, Türklerin İslamiyeti kabulünden sonra İslam devletlerinden etkilenmiştir. Hz. Peygamberin amcası Abbas’ın soyundan gelenlerce kurulan ve 750-1258 yılları arasında hüküm süren Abbasi Devletinde vezir halifeden sonra en yüksek devlet görevlisi olup devlet teşkilatı vezire bağlı olarak çalışan divanlardan oluşmaktaydı. Divan-ı Haraç ve Divan-ı Beytül Mal devletin gelirlerini toplayan, harcamalarını yapan varlıklarını yöneten ve bunların kayıtlarını tutan önemli mali örgütlerdi.

Devletin gelir ve giderlerinin denetimi ise Divan-ı İşraf tarafından yapılmaktaydı. Başta Büyük Selçuklu Devleti olmak üzere, diğer Selçuklu devletleri de (Kirman Selçukluları, Suriye Selçukluları, Anadolu Selçukluları) İslam devleti olan Abbasi Devletinin teşkilat yapısından mali yapıları da dahil olmak üzere çeşitli yönleriyle etkilenmişlerdir. Selçuklular gerek daha önceki Türk devletlerinden gerekse İslam devletlerinden örnek olarak almış oldukları devlet teşkilatı yapısını zaman içinde geliştirmişlerdir. Sultan Melikşah’ın talebi üzerine dönemin veziri Nizam-ül Mülk tarafından yazılan Siyasetname (Siyerul Mulûk) isimli eser; meliklerin, emirlerin, vezirlerin, kadıların ve çeşitli devlet yöneticilerinin ahlak ve davranışlarına ilişkin ilkeleri belirlemekte olup, gerek çağdaşı olan devletlere gerekse daha sonra aynı topraklarda hüküm sürecek olan devlet yöneticilerine esin kaynağı olmuştur.

 

Selçukluların etkilediği devletlerin başında İlhanlı Devleti (1256-1353) gelmekte olup, askeri işler dışındaki diğer devlet işleri baş vezir ve ona bağlı divan tarafından yürütülmektedir. Mali işlerle ilgili en yüksek devlet görevlisine, bugün de kullanılan tabir ile önceleri Defterdar-ı Memalik denilirken daha sonra Müstevfi Divanı denilmiş olup, mali işlere ilişkin defterler bu divanda tutulmuştur. Mali ve idari işlerin denetimi ise divana bağlı olarak çalışan İşraf-ı Memalik tarafından yürütülmekteydi. İlhanlılar döneminin özelliklerinden birisi de devlet muhasebesine ilişkin dört temel muhasebe öğreti kitabının bu dönemde yazılmış olmasıdır.

 

El yazması eserler kütüphanelerimizde bulunan söz konusu eserler Saadetname (1309), Kitabus Saadet(1349), Camiul Hesap (1360) ve Risale-i Felekiyye- Kitabus Siyakat (1363) isimli devlet muhasebesi ders kitaplardır. Bu bakımdan belge, kayıt, muhasebe ve mali düzen açısından Osmanlıları büyük ölçüde etkilemiştir.

 

Osmanlı Devleti Dönemi

Mali sistem açısından Selçuklulardan ve İlhanlılardan önemli derecede etkilenen Osmanlı Devletinde mali denetim, 16. yüzyıldan Maliye Nezaretinin kuruluşuna kadar geçen süre içinde Başbâkî Kulluğu tarafından yürütülmüştür. Kuruluş tarihi kesin olarak bilinmemekle birlikte, bir denetim kuruluşu olarak Başbâkî Kulluğunun varlığını 250 yıldan fazla sürdürdüğü değerlendirilmiş ve 19. yüzyılın başlarında yerini daha çağdaş kurumlara bırakmıştır. 1838 yılında, Maliye Nezaretinin kurulması sonrasında vergi tahsilatında yaşanan sorunların çözülebilmesi, devletin gelir ve gider kalemlerinin ve mali konuların denetlenmesi için çeşitli meclis ve komisyonlar kurulmuştur.

Tanzimat’ın uygulanışını sağlamak amacıyla, merkezde mali konuları denetlemek ve karar verip, sonuca bağlamak üzere 1840 yılında Meclis-i Muhasebe-i Maliye kurulmuştur. Meclisin asıl görevi, Tanzimat’ın uygulandığı bölgelerde vergilerin yeniden tespit edilmesi, tahsiliyle ilgili problemleri ve bu konudaki yolsuzlukları ve anlaşmazlıkları yasal zemin çerçevesinde bir çözüme kavuşturmaktır.

Bunun yanı sıra bütçe hesaplarının kontrolü de bu meclise verilmiş olup, Hazine-i Hassa’nın dışında kalan nezaret ve dairelerin yıl içinde yaptıkları harcamaların kesin defterlerini incelemek de meclisin görevleri arasındadır. Meclisin kuruluş aşamasında görev ve yetki alanlarıyla ilgili tam ve kesin bir düzenleme olmadığından, kısa bir süre içinde “Meclis-i Muhasebe-i Maliye” her türlü mali konu ve soruna el atmak durumunda kalmıştır. Mali işlerde istenilen verimin alınamaması ve kurulmuş olan meclisin ihtiyaçlara cevap verememesi üzerine, mali düzenlemeleri gerçekleştirmek, bilhassa bütçe ile ilgili hesapları kontrol etmek ve bütçeyi hazırlamakla görevli Meclis-i Muhasebe adında yeni bir meclis kurulmuştur.

 

Mali istikrarın sağlanması, gelirlerin ve giderlerin kontrol altına alınarak güçlü bir kamu maliyesinin tesisi ve sürdürülmesi yönünde çalışmalar devam etmiş olup bu doğrultuda yapılan önemli girişimlerden biri de, batıdaki gelişmelere paralel olarak 29 Mayıs 1862 tarihinde Sultan Abdülaziz Han'ın "İrade-i Seniyye"si ile 29 Mayıs 1862 tarihinde, Sayıştayın bu günkü kurumsal alt yapısını oluşturan Divan-ı Muhasebat kurulmuştur. Söz konusu irade-i seniyyenin arz gerekçesinde "Sâye-i muvaffakıyetvâye-i Hazret-i Şâhânede teşebbüs olunmuş olan ıslâhât-ı mâliyenin esası müşkilât-ı maliyenin esbâb-ı indifâını bulmakla beraber idâre-i âtiyeyi temin içün muvâzene usûlünün bir sûreti sahîha ve kaviyyeye rabtı yani masârifâtı devletin vâridâtı hâsılaya göre tayini ile îrâddan ziyâde masraf edilmemesi içün her bir memur dâiresine tahsis olunan masrafın haddini geçmeyerek sene âhirinde muvâzenesine göre masrafı hesabını vermesi ve îrâd tarafında dahi Hazine-i Devlete gelen vâridâtın mecârîsinde telef olmayarak doğruca getirülmesi kâidelerinden ibâret olup bu dahi her devlette olduğu gibi umûru hesâbiyenin bir Mahkeme-i Kübrây-ı Tetkik'e havalesiyle hâsıl olacağına ve Divân-ı Âlî-i Muhâsebe nâmıyla bir Meclis Teşkili tahattur olunarak bunun Nizâmı Lâyihası derdesti tanzîm ve takdîm olup fakat esası makrûnu emir ve irâde-i seniyye-i Hazret-i Padişâhî buyurulduğu halde şimdiden reisinin nasbı ve Divân Azasının tayiniyle nizâmı mûcebince işine başlattırılması her halde fevâdi-i maddiye ve maneviyeyi hâsıl edeceğine binâen" denilmek suretiyle yeni oluşturulan mali sistemin esası belirtildikten sonra, her dairenin kendisine verilen ödenekten fazla masraf yapmayarak yıl sonunda mali dengesini çıkararak hesabını vermesi, belirlenen mali sisteme ilişkin uyumun sağlanmasının "her devlette olduğu gibi umûru hesâbiyenin bir Mahkeme-i Kübrây-ı Tetkik'e havalesiyle hâsıl olacağına ve Divân-ı Âlî-i Muhâsebe nâmıyla bir Meclis kurulmasıyla beklenilen faydanın sağlanacağı" ifade edilmek suretiyle "Yüksek Denetim Mahkemesi olarak Divan-ı Muhasebat'ın" kurulması gerektiği belirtilmektedir.

İrade-i Seniyye sonrasında "Divan-ı Muhasebat'ın Suret-i Teşkil ve Tanzimine Dair Nizamname" 1863 yılında yürürlüğe konulmuştur. 1865 yılında "Divan-ı Muhasebatın Suret-i Teşkil ve Vezaifi Umumiyesine Dair Nizamname" ile yeniden düzenlenmiştir. Daha sonra Sultan Abdülhamit Han'ın Gülhane Hattı Hümayunu ile yürürlüğe konulan 1876 Kanuni Esasisinin (anayasasının) 105, 106 ve 107 nci maddelerinde Divan-ı Muhasebat'a yer verilerek anayasal bir kurum haline gelmiştir.

Yukarıda orjinaline yer verilen söz konusu 105 inci maddeye göre "Emvali Devletin kabız ve sarfına memur olanların muhasebelerini rü'yet ve devairden tanzim olunan sâl muhasebelerini tetkik ederek hulâsai tetkikat ve neticei mütalâatını her sene bir takriri mahsus ile Heyeti Mebusana arzeylelemek üzere bir Divanı Muhasebat teşkil olunacaktır."

 

Kanuni Esasiye uyum sağlamak üzere 1878 tarihinde "Divan-ı Muhasebatın Sureti Teşkil ve Vezaifine Dair Kararname" ile yeniden düzenlenmiş, Sultan Abdülhamid Han'ın 4 Kasım 1879 tarihli İrade-i Seniyyesi ile Kanuni Esasinin 105 inci maddesi çerçevesinde Divanı Muhasebatın kuruluşu ile başkan ve üyelerinin atanmasına ilişkin görevlendirmeler yapılmıştır.
 

Cumhuriyet Dönemi

Cumhuriyetin ilânının hemen ertesinde 24 Kasım 1923 tarih ve 374 sayılı “Divan-ı Muhasebatın Sureti İntihabına Dair Kanun” ile Divan-ı Muhasebat yeniden kurulmuş, 1924 Anayasası ile de anayasal kimliğini korumuştur. 1924 Teşkilatı Esasiye Kanunu’nun (Anayasa’nın) 100 üncü maddesinde“Büyük Millet Meclisine merbut ve Devletin varidat ve masarifatını kanunu mahsusuna tevfikan murakabe ile mükellef bir Divanı Muhasebat müessestir.” hükmüne yer verilerek Divan-ı Muhasebatın Türkiye Büyük Millet Meclisiyle ilişkili olduğu ve devletin bütün gelir ve giderlerini denetlemekle görevlendirildiği açıkça belirtilmiştir.

01.06.1934 tarihinde yürürlüğe giren 2514 sayılı “Divan-ı Muhasebat Kanunu” Divan-ı Muhasebatın kuruluş ve işleyişini yeniden düzenleyerek, bu tarihe kadar uygulanan dağınık mevzuatı yürürlükten kaldırmıştır.

Devlet bütçesinin nitelik ve yapısal yönden gelişmeler göstermesi ve 2514 sayılı Kanun’un gereksinmeleri karşılayamaz olması nedeniyle Divan-ı Muhasebat, 1961 Anayasası’nın 127’nci maddesinde Sayıştay olarak yeni bir kuruluşa ve işleyişe kavuşturulmuştur. Söz konusu maddeyle Sayıştaya “genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapma” görevi verilmiştir. Sayıştayın sözü edilen gelişmelere ve 1961 Anayasa hükmüne uyumunu sağlamak üzere de 21.02.1967 tarihinde 832 sayılı Sayıştay Kanunu çıkarılmış ve 2514 sayılı “Divan-ı Muhasebat Kanunu” yürürlükten kaldırılmıştır.

1929 yılında bütün dünyada yaşanan ekonomik kriz sonucunda serbest piyasa ekonomisinin hiçbir müdahale olmaksızın kusursuz bir şekilde işlemediği anlaşılmış, devletin ekonomik ve sosyal yaşama daha fazla müdahalesini öngören Keynesyen politikalar ön plana çıkmıştır. Ülkemizde bu dönemde kurulmaya başlanan kamu iktisadi teşebbüsleri devletin ticari ve sınaî alanda faaliyetlere girişmesini sağlamış ve bu kurumları denetlemek üzere 1938 yılında Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu kurulmuştur. Kamu iktisadi teşebbüslerinin denetimi dünyada yaygın olarak, Sayıştaylar tarafından gerçekleştirilmesine rağmen, Başbakanlığa bağlı ayrı bir denetim kurumu oluşturulmuştur.

Devlet bütçesinin nitelik ve yapısal yönden gelişmeler göstermesi ve 2514 sayılı Kanun’un gereksinmeleri karşılayamaz olması nedeniyle Sayıştay, 1961 Anayasası’nın 127’nci maddesi ile yeni bir kuruluşa ve işleyişe kavuşturulmuştur. Sayıştayın sözü edilen gelişmelere ve 1961 Anayasa hükmüne uyumunu sağlamak üzere de 21.02.1967 tarihinde 832 sayılı Sayıştay Kanunu çıkarılmıştır.

II. Dünya Savaşı sonrası dönemde kamu harcamalarının giderek artması, Sayıştayların denetim kapsamı ve niteliğinde hızlı ve temel değişimlere gitmesi zorunluluğunu doğurmuştur. Hesap ve işlemlerin tek tek incelenmesi yerine kurumların mali sistemlerine güvence veren denetimlere ağırlık verilmiştir. Bu bağlamda, Sayıştayların kuruluşlarından itibaren yaptıkları kamu gelir, gider ve mallarının mevzuata uygun olarak elde edilmesi, harcanması ve saklanmasına ilişkin denetimlerin yanı sıra, yeni bir denetim türü olarak performans denetimleri ortaya çıkmıştır. 1970’lerin ikinci yarısından itibaren performans denetimi, ülkelerin mevzuatında yer almaya başlamıştır. Dünyadaki gelişmelere paralel olarak ülkemizde de kamu yönetimi reformları gündeme gelmeye başlamış, 90’lı yıllarda buna yönelik çalışmalar yoğunlaşmıştır. 1996 yılında, 832 sayılı Sayıştay Kanunu’nda yapılan değişiklik ile Sayıştaya performans denetimi yetkisi verilmiştir.

Avrupa Birliği adaylık sürecinin de etkisiyle 2000’li yıllarda kamu yönetimi reformları ivme kazanmış ve başlatılan reform çalışmaları kapsamında kamu mali yönetimi yeniden ele alınmıştır. Bu çerçevede 2003 yılında yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile fon uygulamasına son verilmiş, devletin tüm gelir ve giderleri ile borçları tamamen bütçe kapsamına alınarak yasama denetiminden geçmesi sağlanmıştır. Bu sayede, Sayıştayın tekil işlemlere odaklanan bir anlayıştan kurumun tüm mali yapısına odaklanan bir denetim anlayışına geçmesi ve daha kapsamlı rapor üreten bir yapıya dönüşmesi yolunda önemli bir adım atılmıştır.

19.12.2010 tarihinde yürürlüğe giren 6085 sayılı Sayıştay Kanunu ile kamu kaynağı kullanılan tüm faaliyetler Sayıştayın denetim kapsamına alınmış ve kamu iktisadi teşebbüslerini denetleyen Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu Sayıştay bünyesine dâhil edilerek, dış denetimde ikili yapıya son verilmiştir. Bu Kanun'la Sayıştay, günümüzün koşullarına, uluslararası standartlara ve yönetim ve denetim alanındaki çağdaş gelişmelere uygun olarak yeniden konumlandırılmıştır.

Başta Büyük Selçuklu Devleti olmak üzere Gazneliler, Karahanlılar gibi tarihteki Türk devletlerinin denetim kurumu olan Divanı İşraf’tan bu yana gelen tarihi birikimini dünya ile paylaşmak ve çağdaş dünya ile paralel olarak kendisini sürekli geliştirmek için uluslararası işbirliğine büyük önem veren Sayıştay,

  • Uluslararası Sayıştaylar Organizasyonu - INTOSAI
  • Asya Sayıştaylar Teşkilatı - ASOSAI
  • Avrupa Sayıştaylar Teşkilatı – EUROSAI
  • Kurucu Başkanı olduğu Ekonomik İşbirliği Organizasyonu Ülkeleri Sayıştaylar Teşkilatı – ECOSAI ve
  • Yargı Yetkisi Olan Sayıştaylar Forumu’nun
aktif bir üyesi olup, uluslararası alanda saygın bir yere sahiptir.
 
Devletimizin önemli bir kurumu olan Sayıştay, sahip olduğu köklü tarihi geçmişi ve bilgi birikimiyle alanında küresel bir aktör olma yolunda önemli mesafeler almıştır. Bu çerçevede;
  • EUROSAI’nin 2017 – 2020 dönemi için Yönetim Kurulu Başkanlığına seçilmiştir.
  • ECOSAI’nin 2016-2019 dönemi için Yönetim Kurulu Başkanlığını ve ASOSAI’nin 2015 – 2018 dönemi Yönetim Kurulu Üyeliğini yürütmektedir.
 

Diğer taraftan son yıllarda çok sayıda uluslararası etkinlikte aktif katılımcı ve ev sahibi olarak önemli roller üstlenmiştir. Kuruluş yıllarından itibaren sağlıklı işleyen bir kamu yönetim sisteminin ve güçlü bir kamu maliyesinin inşasında önemli görevler üstlenen Sayıştay, Türkiye Büyük Millet Meclisi adına üstlendiği denetim görevi ve yargı fonksiyonu ile günümüzde de Anayasal sistemimizin en temel ve en saygın kurumlarından birisidir.