Karar Tarihi 8.9.2014
Karar No 5377



Karar Tarihi : 8.9.2014

Karar No : 5377/1



GENEL KURUL KARARI



Merkezi Yönetim Bütçesine dahil idarelerin 2013 yılı kesin hesaplarına ilişkin olmak üzere 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 41’inci maddesi hükmü uyarınca Denetim Destek Grubu-06 tarafından düzenlenen Genel Uygunluk Bildirimi Taslağı, Başsavcı … ve Maliye Bakanlığından Muhasebat Genel Müdürü …, Genel Müdür Yardımcıları …, …, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Genel Müdür Yardımcısı …, Muhasebat Genel Müdürlüğü Daire Başkanları …, …, … ve …, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Daire Başkanı …, Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü Daire Başkanı …, Muhasebat Genel Müdürlüğü Maliye Uzmanları …, …, …, … ve …, Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü Maliye Uzmanı …, Muhasebat Genel Müdürlüğü Maliye Uzman Yardımcısı … ile Hazine Müsteşarlığından Kamu Finansmanı Genel Müdürü …, Devlet Borçları Muhasebe Yetkilisi …, Şube Müdürü … ve Hazine Uzmanı … hazır oldukları halde okunduktan sonra,



Gereği Görüşüldü :

1-) Raporun diğer bölümlerinde yapılacak değişikliklerin yansıtılması kaydıyla, Genel Uygunluk Bildirimi Taslağının “Özet” bölümünde ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde yer verilmesine oybirliğiyle,

2-) Taslağın “1. Ödenekler” başlıklı bölümünün “1.1. Genel Tespitler” kısmında ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde aynen yer verilmesine oybirliğiyle,

3-) Taslağın “1. Ödenekler” başlıklı bölümünün “1.2. Ödenek Aktarma, Ekleme ve Düşme İşlemleri” kısmına ilişkin olarak;

Maliye Bakanlığı Temsilcileri;

6363 sayılı 2013 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun 5’inci maddesiyle Personel Giderlerini Karşılama Ödeneğinden yapılacak aktarmalar, Personel Giderleri ve Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri ile ilgili tertiplerle sınırlandırılmış olmakla birlikte, 4458 sayılı Gümrük Kanununun 221’inci maddesindeki konuya ilişkin özel hüküm, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı bütçesi bakımından transfer niteliğindeki bir aktarmayı öngörmektedir.

Bu itibarla, 4458 sayılı Kanunun 221’inci maddesindeki özel düzenlemeye istinaden Ankara Gümrük Muhasebe Birimi hesabına transfer edilmek üzere Maliye Bakanlığınca 2013 yılı bütçesinde yer alan Personel Giderlerini Karşılama Ödeneği tertibinden Gümrük ve Ticaret Bakanlığı bütçesinin “05.3. Cari Transferler-Kâr Amacı Gütmeyen Kuruluşlara Transferler” tertibine söz konusu ödenek aktarması yapılmıştır.

Maliye Bakanlığının yapmış olduğu aktarma, doğrudan yapılan bir aktarma değildir. Harcama mevzuatı açısından, doğrudan personel giderinin karşılanması için yapılan bir aktarma olmayıp, Gümrük ve Ticaret Bakanlığının söz konusu hesaptaki eksikliğinin kapatılması için yapılan bir aktarmadır.

Aktarmanın dayanağı Bütçe Kanununun 5’inci maddesinin verdiği yetki değil, 4458 sayılı Kanunun 221’inci maddesidir. Maliye Bakanlığının burada kullanmış olduğu yetki, özel bir yetkidir.

Şeklinde açıklamalarda bulunmuşlardır.

Bu açıklamalardan sonra Taslağın “1. Ödenekler” başlıklı bölümünün “1.2. Ödenek Aktarma, Ekleme ve Düşme İşlemleri” kısmının görüşülmesine geçilmiştir.

6363 sayılı 2013 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun 5’inci maddesinde, Personel Giderlerini Karşılama Ödeneğine ilişkin olarak, Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerine konulan ödeneklerin yetmeyeceği anlaşıldığı takdirde, ilgili mevzuatının gerektirdiği giderler için Personel Giderleri ve Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri ile ilgili mevcut veya yeni açılacak tertiplere, Maliye Bakanlığı bütçesinin 12.01.31.00-01.1.2.00-1-09.1 tertibinde yer alan ödenekten aktarma yapmaya Maliye Bakanının yetkili olduğu belirtilmektedir.

Bununla birlikte, Maliye Bakanlığı tarafından Gümrük ve Ticaret Bakanlığına yapılan ödenek aktarmasının, Bütçe Kanununun 5’inci maddesinde belirtildiği şekilde Personel Giderleri ve Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri ile ilgili mevcut veya yeni açılacak tertiplere değil de “05.3. Cari Transferler-Kâr Amacı Gütmeyen Kuruluşlara Transferler” tertibine yapılmış olduğu görülmüştür.

Bütçe Kanununun 5’inci maddesindeki hüküm açıktır. Burada, Maliye Bakanlığına verilen yetki transfer değil, aktarma yapma yetkisidir. Söz konusu aktarmanın, mahiyeti itibarıyla Gümrük ve Ticaret Bakanlığının Personel Giderleri tertibine yapılması gerekirken, 4458 sayılı Kanunun 221’inci maddesi esas alınarak “05.3. Cari Transferler-Kâr Amacı Gütmeyen Kuruluşlara Transferler” tertibine yapılması Bütçe Kanununun 5’inci maddesine aykırılık arz etmektedir.

Taslağın 29’uncu sayfasının son paragrafında, kâr amacı gütmeyen kuruluşların “literatürde, gönüllü sektör, bağımsız sektör, hayırsever yardım kuruluşları, devlet kökenli olmayan kuruluşlar vs olarak.” şeklinde tanımlandığı görülmüş, ancak söz konusu tanımlamanın kaynaklarına Taslakta yer verilmemiş olması nedeniyle ve ayrıca farklı yorumlara sebebiyet verilmemesi adına, söz konusu paragrafın “Gümrük ve Ticaret Bakanlığı personeline yapılan fazla çalışma karşılıklarını, kâr amacı gütmeyen kuruluşlara cari transfer olarak değerlendirmenin doğru olmayacağı,” şeklinde yeniden düzenlenmesi kaydıyla “1.2. Ödenek Aktarma, Ekleme ve Düşme İşlemleri” kısmında ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde yer verilmesine çoğunlukla,

4-) Taslağın “1. Ödenekler” başlıklı bölümünün “1.3. Yedek Ödenekler” kısmının görüşülmesi sırasında, Üye Rasim Doğan’ın “1.3. Yedek Ödenekler” kısmının 32’nci sayfasının Taslaktan çıkarılması gerektiğini teklif etmesi üzerine, yapılan görüşmeler sonucunda;

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Yedek ödenekler” başlıklı 23’üncü maddesinde “Merkezî yönetim bütçe kanununda belirtilen hizmet ve amaçları gerçekleştirmek, ödenek yetersizliğini gidermek veya bütçelerde öngörülmeyen hizmetler için, bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan idareler ile (II) sayılı cetvelde yer alan idarelerden merkezî yönetim bütçe kanununda gösterilecek olanların bütçelerine aktarılmak üzere, genel bütçe ödeneklerinin yüzde ikisine kadar Maliye Bakanlığı bütçesine yedek ödenek konulabilir. Bu ödenekten aktarma yapmaya Maliye Bakanı yetkilidir.

Malî yıl içinde yedek ödenekten yapılan aktarmaların tür, tutar ve idareler itibarıyla dağılımı, yılın bitimini takip eden on beş gün içinde Maliye Bakanlığınca ilan edilir.” denilmektedir.

Anılan 23’üncü maddenin son fıkrasında, malî yıl içinde yedek ödenekten yapılan aktarmaların tür, tutar ve idareler itibarıyla dağılımının Maliye Bakanlığınca ilan edileceği hükmünden, malî yıl içinde yedek ödenekten yapılan tüm aktarmaların ilan edileceği anlaşılmasına rağmen, Maliye Bakanlığınca sadece bütçe kanununda yedek ödenek tertibine konan başlangıç ödeneği tutarı kadar ilan yapılmış olup, yıl içinde yedek ödeneğe yapılan ilavelerin bu ödenekten aktarılması işlemleri ilan edilmemiştir.

Görüleceği üzere, bahsedilen 23’üncü maddenin son fıkrasında, sadece başlangıç ödeneklerinin ilan edileceğine ilişkin bir sınırlama getirilmemiş, aksine “malî yıl içinde yedek ödenekten yapılan aktarmalar” denilmek suretiyle, yedek ödenek tertibinden yapılan tüm aktarmaları kapsayıcı bir ifade kullanılmıştır.

Bu itibarla, Maliye Bakanlığının uygulamasının 5018 sayılı Kanunun 23’üncü maddesinde son fıkrası hükmüne aykırı olması nedeniyle “1.3. Yedek Ödenekler” kısmının 32’nci sayfasındaki tespitlerin muhafazası gerektiğine çoğunlukla,

5-) Taslağın “1. Ödenekler” başlıklı bölümünün “1.3. Yedek Ödenekler” kısmının görüşülmesi sırasında, Üye Nükrettin Parlak, dönem sonunda %2’yi aşan yedek ödenek aktarmalarının ne olduğunun açıkça ortaya konulması gereğinden hareketle Taslağın bu kısmına, söz konusu hususu dile getiren bir açıklamanın ilave edilmesini teklif etmiştir.

Ayrıca, Üyelerce %8,77’lik oranın genel bütçeli idarelerin yıl sonu toplam ödeneğine ilişkin olduğu hususunu daha açık ortaya koyacak şekilde sonuç cümlesinin redakte edilmesi gerektiği ifade edilmiştir.

Yapılan görüşmeler sonucunda, bahse konu teklifin kabulüne ve gerekli redaksiyonlarla birlikte Taslağın “1.3. Yedek Ödenekler” kısmında ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde yer verilmesine oybirliğiyle,

6-) Taslağın “2. Bütçe Giderleri” başlıklı bölümünün “2.1. Genel Tespitler” kısmına ilişkin olarak, bu kısmın son paragrafında yer alan “tespitin olmadığı” ibaresi yerine “herhangi bir değişikliğe yol açmadığı” ibaresine yer verilmesi kaydıyla bu kısımda ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde yer verilmesine oybirliğiyle,

7-) Taslağın “2. Bütçe Giderleri” bölümünün “2.2. 323- Bütçeleştirilmiş Borçlar ve 831- Ödeneğine Mahsup Edilecek Harcamalar Hesaplarının 2013 Yılı Uygulaması” kısmında ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde yer verilmesine oybirliğiyle,

8-) Taslağın “3. Ödenek Üstü Giderler” bölümünün “3.1. Genel Tespitler” kısmında ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde yer verilmesine oybirliğiyle,

9-) Taslağın “3. Ödenek Üstü Giderler” bölümünün “3.2. Aynı Tertiplerde Hem Ödenek Üstü Gider Hem De Ödenek İptali Yapılması” kısmında ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde yer verilmesine oybirliğiyle,

10-) Taslağın “3. Ödenek Üstü Giderler” bölümünün “3.3. Ödenek Aktarma ve Düşmelerinin Ödenek Üstü Giderlere Etkisi” kısmında ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde yer verilmesine oybirliğiyle,

11-) Taslağın “3. Ödenek Üstü Giderler” bölümünün “3.4. Ödenek Üstü Giderlerin Yıldan Yıla Değişim Oranları” kısmının “3.4.1. Genel Bütçeli İdareler” alt kısmında ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde yer verilmesine oybirliğiyle,

12-) Taslağın “3. Ödenek Üstü Giderler” bölümünün “3.4. Ödenek Üstü Giderlerin Yıldan Yıla Değişim Oranları” kısmının “3.4.2. Özel Bütçeli İdareler” alt kısmında ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde yer verilmesine oybirliğiyle,

13-) Taslağın “4. Bütçe Gelirleri” bölümünün “Kesin Hesap İncelemelerinde Tespit Olunan Hususlar” kısmında ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde yer verilmesine oybirliğiyle,

14-) Taslağın “4. Bütçe Gelirleri” bölümünün “Kamu İdareleri Denetim Raporlarında Yer Alan Tespitler” kısmının görüşülmesi sırasında;

Hazine Müsteşarlığı Temsilcileri:

4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun geçici 17’nci maddesinin birinci fıkrası terkinle, ikinci fıkrası ise finansal bir işlemle ilgilidir. Bahse konu gelirler ise, 2008 yılında bütçe ile ilişkilendirilmeksizin terkin edilmiştir. Terkin edilen alacaklara ilişkin daha sonra tahsilatlar yapıldığında, bunları bütçeye gelir kaydedileceğine ilişkin bir düzenleme yoktur. Terkin olan gelirlerden yapılan tahsilatlar bütçe geliri olarak kaydedilmez. Bütçe gideri olarak kaydedilmeyen işlemler, bütçe geliri olarak da kaydedilmeyecektir. Ayrıca, Kanunda bütçe geliri olduğuna dair bir hüküm de bulunmamaktadır. Bu bir finansal işlemdir. Anayasa Mahkemesi 4749 sayılı Kanunun geçici 17’nci maddesindeki Hazine alacaklarının, bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirilmemesine ilişkin hükmü iptal etti. Ancak, Anayasa Mahkemesi kararları geriye yürümemektedir.

Şeklinde açıklamalarda bulunmuşlardır.

Denetim Grubu-04 Temsilcileri tarafından;

Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu (TMSF) tarafından aktarılan paraların bütçe geliri olarak kaydedilmemesi hukuka aykırılık arz etmektedir. TMSF’den aktarılan tahsilatların bütçeye gelir yazılmaması uygulaması, özellikle 5018 sayılı Kanunun “Bütçe ilkeleri” başlıklı 13’üncü maddesinde yer alan “f) Tüm gelir ve giderler gayri safi olarak bütçelerde gösterilir.” ve “g) Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmemesi esastır.” şeklindeki ilkelerine açıkça aykırıdır. TMSF’nin tahsilatlarından giderleri düşüldükten sonra geriye kalan nakit fazlası Hazineye aktarılmaktadır. 4749 sayılı Kanunun geçici 17’nci maddesini gerekçe göstererek söz konusu gelirleri bütçe ile ilişkilendirmemek doğru değildir. Söz konusu gelirlerin 5018 sayılı Kanunun 13’üncü maddesi gereğince bütçeye gelir kaydedilmeleri gerekmektedir. Buna engel bir düzenleme de bulunmamaktadır. Ayrıca, bütçenin birliği ve genelliği ilkelerinin ihlal edilerek, Hazine alacaklarının bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirilmeksizin silinmesini öngören, 5787 sayılı Kanun ile 4749 sayılı Kanuna eklenen geçici 17’nci maddenin birinci fıkrasının ilk cümlesinde yer alan, “bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirmeksizin” ibareleri, Devletin gelirleri ile harcamalarının bütçe ile yapılmasını zorunlu kılan Anayasanın 161’inci maddesine aykırı olduğu gerekçesiyle Anayasa Mahkemesinin 30.12.2010 tarihli ve E.: 2008/84, K.: 2010/121 sayılı Kararı ile iptal edilmiştir. Öte yandan, muhasebe yönetmeliklerinde anılan tahsilatların bütçeye gelir kaydedileceğine dair hüküm bulunmaması, söz konusu tutarların bütçe gelirleri hesabına alınmaması sonucunu doğurmaz. Zira anılan yönetmeliklerin bütçe gelirleri hesabına kaydedilecek tutarları açıklayan bölümünde bu hesaba kaydedilecekler tek tek sayılmamıştır.

Şeklinde açıklamalarda bulunulmuştur.

Bu açıklamalardan sonra, “Kamu İdareleri Denetim Raporlarında Yer Alan Tespitler” kısmında bulunan üçüncü paragrafın Taslaktan çıkarılmasının Üye … tarafından teklif edilmesi üzerine yapılan görüşmeler sonucu;

Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun uygulamasının 5018 sayılı Kanunun 13’üncü maddesinde yer alan bütçe ilkelerine aykırılık teşkil etmesi ve konunun Hazine Müsteşarlığı 2013 Yılı Sayıştay Denetim Raporunda Türkiye Büyük Millet Meclisinin bilgisine sunulması nedeniyle “4. Bütçe Gelirleri” bölümünün “Kamu İdareleri Denetim Raporlarında Yer Alan Tespitler” kısmının üçüncü paragrafının muhafaza edilmesine ve bu kısımda ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde yer verilmesi gerektiğine çoğunlukla,

15-) Taslağın “4. Bütçe Gelirleri” bölümünün “Kamu İdareleri Denetim Raporlarında Yer Alan ve Müteakip Yıllarda Takibi Gereken Hususlar” kısmında ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde yer verilmesine oybirliğiyle,

16-) Taslağın “5. Denge” bölümünün görüşülmesi sırasında;

Bu bölümde yer alan 74’üncü sayfadaki “Devlet Muhasebesi Standartları Kurulunun 07.01.2014 tarihli ve 85 numaralı kararında konsolidasyon uygulaması konusu düzenlenmiştir.” paragrafı ile başlayan ve 75’inci sayfadaki “Bu yönüyle, söz konusu Kararın uygulamaya geçmesiyle birlikte hazine yardımları ve düzenleyici ve denetleyici kurumlar gelir fazlalarına ilişkin giderleştirme ve gelirleştirme farklılıklarının ortadan kalkacağı beklenilmektedir.” paragrafı ile biten kısmın Taslaktan çıkarılmasının Üye … tarafından teklif edilmesi üzerine yapılan görüşmeler sonucu;

Bahse konu hususun bütçenin yıllık olması ilkesine aykırılık teşkil etmesi ve merkezi yönetim konsolide bütçe açığını etkilemesi nedeniyle Taslağın 74’üncü ve 75’inci sayfalarının ilgili kısımlarının muhafazası gerektiğine çoğunlukla,

17-) Taslağın “5. Denge” bölümünün görüşülmesi sırasında, bu bölümün 73’üncü sayfasının ikinci paragrafının son cümlesinde yer alan “ve merkezi yönetim bütçe açığını etkilemektedir.” ibaresinin Taslaktan çıkarılmasına ve bu düzenlemeyle birlikte bölümde ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde aynen yer verilmesine oybirliğiyle,

18-) Taslağın “6. Bütçe Giderleri ve Gelirleri Kesin Hesap Cetveli Açıklamaları” bölümünün “6.1. Bütçe Giderleri Kesin Hesap Cetveli Açıklamaları” kısmında ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde aynen yer verilmesine oybirliğiyle,

19-) Taslağın “6. Bütçe Giderleri ve Gelirleri Kesin Hesap Cetveli Açıklamaları” bölümünün “6.2. Bütçe Gelirleri Kesin Hesap Cetveli Açıklamaları” kısmında ortaya konulan tespitlerin gerekli redaksiyonlarla birlikte Genel Uygunluk Bildiriminde yer verilmesine oybirliğiyle,

20-) Taslağın “7. Taşınır Mallar Kesin Hesabı” başlıklı bölümünde ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde aynen yer verilmesine oybirliğiyle,

21-) Taslağın “8. Kesinleşen Sayıştay İlamları Uygulama Sonuçları” bölümünün “8.1. Genel Bütçeli İdareler” kısmında ortaya konulan tespitlerin, İçişleri Bakanlığı Merkez Saymanlığına ait olan ve 2014 yılında kesinleşen ilama ilişkin gerekli redaksiyonlarla birlikte Genel Uygunluk Bildiriminde yer verilmesine oybirliğiyle,

22-) Taslağın “8. Kesinleşen Sayıştay İlamları Uygulama Sonuçları” bölümünün “8.2. Özel Bütçeli İdareler” kısmında ortaya konulan tespitlerin, Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumuna ait olan ve 2014 yılında kesinleşen ilama ilişkin gerekli redaksiyonlarla birlikte Genel Uygunluk Bildiriminde yer verilmesine oybirliğiyle,

23-) Taslağın “8. Kesinleşen Sayıştay İlamları Uygulama Sonuçları” bölümünün “8.3. Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar” kısmında ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde aynen yer verilmesine oybirliğiyle,

24-) Taslağın “9. Borçlar ve Borçlanma Limitleri” bölümünün “9.1. İç Borçlanma” kısmında ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde aynen yer verilmesine oybirliğiyle,

25-) Taslağın “9. Borçlar ve Borçlanma Limitleri” bölümünün “9.2. Dış Borçlanma” kısmında ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde aynen yer verilmesine oybirliğiyle,

26-) Taslağın “9. Borçlar ve Borçlanma Limitleri” bölümünün “9.3. Hazine Garantileri” kısmında ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde aynen yer verilmesine oybirliğiyle,

27-) Taslağın “9. Borçlar ve Borçlanma Limitleri” bölümünün “9.4. 2013 Yılı Net Borçlanma Limiti” kısmında ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde aynen yer verilmesine oybirliğiyle,

28-) Taslağın “9. Borçlar ve Borçlanma Limitleri” bölümünün “9.5. 2013 Yılı Hazine Garanti Limiti” kısmında ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde aynen yer verilmesine oybirliğiyle,

29-) Taslağın “9. Borçlar ve Borçlanma Limitleri” bölümünün “9.6. 2013 Yılı İkrazen Özel Tertip Devlet İç Borçlanma Limiti” kısmında ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde aynen yer verilmesine oybirliğiyle,

30-) Taslağın “10. Sonuç” bölümünde ortaya konulan tespitlerin Genel Uygunluk Bildiriminde aynen yer verilmesine oybirliğiyle,

31-) Genel Uygunluk Bildiriminin yukarıda kabul edilen esaslar çerçevesinde düzenlenmesine, gerekli redaksiyonların yapılmasına ve Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmasına oybirliğiyle,

Karar verildi.