Ek Ödeme

... tarih ve … sayılı İlamın …’ncı maddesi ile verilen tazmin hükmünün Temyiz Kurulunun ... tarih ve ... tutanak sayılı Kararı’yla bozulması üzerine 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesinin yedinci fıkrası hükmü gereğince konunun görüşülmesine karar verildi.

... tarih ve … sayılı İlamın …’ncı maddesiyle, Açık ve Uzaktan Eğitim Fakültelerinde bazı öğretim üyelerine mesai dışı çalışmaları için yapılan ek ödemelerin ek ödeme matrahının %400’ünü aşması sonucu oluşan kamu zararı tutarı …-TL’nin sorumlularından tazminine hükmedilmişti.

Bu tazmin hükmüne karşı Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla sorumluluğuna hükmedilen (Fakülte Sekreter Vekili) … tarafından Sayıştay Temyiz Kuruluna yapılan temyiz başvurusu üzerine anılan Kurulca düzenlenen ... tarih ve ... tutanak sayılı Karar’da;

2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun 58’inci maddesinin (c) fıkrasının birinci bendi ve aynı maddenin (d) fıkrası hükmü ile Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin “Dağıtım Esasları” başlıklı 5’inci maddesi her ne kadar Daire Kararına dayanak gösterilmiş ve anılan mevzuat hükümleri kapsamında öğretim üyelerine mesai dışı gelir getirici faaliyetleri nedeniyle yapılacak ek ödemelerde, ilgili mevzuatta öngörülen azami sınır olan %400 oranının aşılamayacağı gerekçesiyle tazmin hükmü verilmişse de, sorguya karşılık sorumlularca gönderilen savunmalarda, yapılan ödemenin bir ek ödeme ve gelir paylaşımı olmadığının, bahse konu ödemenin sınavla ilgili bir görevlendirme ödemesi olduğunun açıkça belirtilmiş olduğu,

Söz konusu savunmalarda, sınavın gerçekleştirilmesi için zorunlu olan giderlerin ve sınav için yapılan harcamaların hangi mevzuat kapsamında gerçekleştirildiğine ilişkin hususların açıklandığı, bu doğrultuda sınav ücretlerinin 2547 sayılı Kanun’un 58’inci maddesi hükümlerine göre değil, 29.05.2017 tarihli ve 10383 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı çerçevesinde kabul edilen Sınav ve Soru Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslar kapsamında ödendiği,

Anılan Usul ve Esaslar’ın “Amaç ve kapsam” başlıklı 1’inci maddesi uyarınca, “yükseköğretim kurumlarının açık öğretim kurumlarının açık öğretim sınavları ve kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzel kişilerinin talepleri üzerine yükseköğretim kurumlarınca yurt içinde ve yurt dışında yapılan sınavlarda; soruların hazırlanmasında görevlendirilenlere, sınav soru havuzunda yer alacak soruların hazırlanmasında katkısı olanlara, (…) ödenecek sınav ücretleri”nin kapsam dahilinde olduğu,

Bununla beraber, 22.03.2018 tarihli ve 30368 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan … Üniversitesi Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1’inci maddesiyle, … Üniversitesi Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliği’nin 2’nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinin, “Yükseköğretim kurumları dışındaki kuruluşlar ile gerçek ve tüzel kişiler tarafından talep edilecek bilimsel görüş, proje, araştırma, ölçme ve değerlendirme ve benzeri hizmetler ile sınavlar yapmak, seminer, konferans, sempozyumlar düzenlemek, kurslar açmak” şeklinde değiştirildiği, anılan değişiklik çerçevesinde, bahsi geçen Bakanlar Kurulu Kararı ile kabul edilen Usul ve Esaslarla uyumlu biçimde dışarıya yapılan sınav hizmetlerinin döner sermaye işletmesi bünyesine alındığı, tüm bu hususlar birlikte dikkate alındığında yapılan ödemede mevzuata aykırılık bulunmadığının anlaşıldığı,

belirtilmek suretiyle Dairemizin söz konusu hükmünün bozulmasına karar verilmişti.

Aynı tazmin hükmüne karşı sorumlular (Fakülte Sekreter Vekili) …, (Dekan Vekili) … ve (Dekan Vekili ) … tarafından yapılan temyiz başvuruları üzerine ise anılan Kurul ... tarih ve …, … ve … tutanak sayılı Kararlarında, söz konusu tazmin hükmü ... tarih ve ... tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararı ile bozulduğundan, sorumluların bu maddeyle ilgili itirazı üzerine Kurulca yapılacak işlem olmadığına, ancak aynı mahiyette olan dosyaların gereği yapılmak üzere birleştirilerek Dairemize gönderilmesine karar vermiştir.

Temyiz Kurulunun anılan bozma kararına istinaden Dairemize havale edilen söz konusu dosyalar ile Denetçi tarafından düzenlenen … tarihli Ek Raporun incelenmesi sonucunda gereği görüşüldü:

Açık ve Uzaktan Eğitim Fakültelerinde bazı öğretim üyelerine mesai dışı çalışmaları için yapılan ek ödemelerin, ek ödeme matrahının %400’ünü aştığı görülmüştür.

Yükseköğretim kurumlarında döner sermaye gelirlerinden yapılacak ek ödemeler, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun 58’inci maddesinde belirtilen esaslar ve bu Kanun’a istinaden çıkarılan, Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik çerçevesinde yapılmakta olup,

2547 sayılı Kanun’un 58’inci maddesinin;

(c) fıkrasında, “1) Gelir getiren görevlerde çalışan öğretim üyesi ve öğretim görevlilerine aylık (ek gösterge dahil), yan ödeme, ödenek (geliştirme ödeneği hariç) ve her türlü tazminat (28/3/1983 tarihli ve 2809 sayılı Kanunun geçici 3 üncü maddesinin beşinci fıkrası uyarınca ödenen tazminat dahil, makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamından oluşan ek ödeme matrahının yüzde 800'ünü, araştırma görevlilerine ise yüzde 500'ünü;

…

Nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından doğan katkılarına karşılık olarak (1) numaralı bentte belirtilen personel için yüzde 50’sini, (2) numaralı bentte belirtilen personel için yüzde 20’sini geçmeyecek şekilde ayrıca aylık ek ödeme yapılır.”,

(d) fıkrasında ise, “d) Ziraat ve veteriner fakülteleri, sivil havacılık yüksekokulu ve bünyesinde atölye veya laboratuvar bulunan yükseköğretim kurumları ile sürekli eğitim merkezleri, açık öğretim hizmeti veren yükseköğretim kurumları ile düzenli döner sermaye geliri olan yükseköğretim kurumlarında üretilen mal ve hizmetlerden elde edilen döner sermaye gelirlerine katkısı bulunan öğretim elemanlarına yapılacak ek ödemeler hakkında da (c) fıkrası hükümleri uygulanır.”,

hükümleri yer almaktadır.

Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik’in,

“Dağıtım esasları” başlıklı 5’inci maddesinde ise, “(3) (B) Bireysel gelir getirici faaliyet puanı; Kurum içinde bireysel gelir getirici faaliyetlerden dolayı alınan mesai içi (B1), mesai dışı ilave ücret alınmayan (B2) ve mesai dışı ilave ücret alınan (B3) puanlarının toplamından oluşan puandır. Her bir döner sermaye birimi için Yükseköğretim Kurulu tarafından hazırlanan “Gelir Getirici Faaliyet Cetveli”ne göre kişinin ürettiği hizmetlerden elde edilen puanlar kullanılarak hesaplanır. Bu puan aşağıdaki şekilde hesaplanır.

(B) = “Gelir Getirici Faaliyet Cetveli”ne göre alınan toplam puan

…

(7) Kanunun 58 inci maddesinin (c) ve (d) fıkraları kapsamında bulunan personel ile (f) fıkrasının üçüncü paragrafı kapsamında yürütülen hizmetler için mesai dışı (B2+B3) puanı hesaplanır. Bu hesaplama, ilgisine göre Kanunun 58 inci maddesinde belirlenen tavan tutarları geçmemek üzere yapılır.

…

(10) Bir öğretim üyesi ve görevlisi ile uzman tabip ve diş tabibine yapılacak ek ödemede; yönetim kurullarınca belirlenen mesai içi ek ödeme tavan oranının en fazla % 35’ine kadar (A) puanı, % 75’ine kadar mesai içi gelir getirici faaliyeti (B1) puanı, en fazla % 25’ine kadar eğitim-öğretim faaliyeti (C) puanı, en fazla % 25’ine kadar bilimsel yayın faaliyeti (D) puanı ve en fazla % 15’ine kadar diğer faaliyetler (E) puanı dikkate alınır. Bunların toplamı yönetim kurullarınca belirlenen tavan oranını geçemez.

Nöbet ücretleri hariç olmak üzere mesai dışı gelir getirici faaliyette bulunulması halinde bu faaliyetlerine karşılık olarak hesaplanan oran, yönetim kurullarınca belirlenen ek ödeme oranının % 50’sinden fazla olamaz.” denilmek suretiyle mesai dışı gelir getirici faaliyet puanının ve söz konusu ödemeler için uygulanacak tavan oranın nasıl hesaplanacağı ayrıntılı olarak açıklanmıştır.

Yukarda yer verilen mevzuat uyarınca, mesai dışı faaliyetler için belirlenebilecek azami oran, yönetim kurulunca mesai içi için belirlenebilecek olan azami oranın %50’sine tekabül eden %400 oranını geçemeyeceğinden, mesai dışı gelir getirici faaliyetler için bu oranı aşan biçimde ödeme yapılmasına imkan bulunmamaktadır.

Bu çerçevede, 2018 yılında döner sermaye biriminde üretilen hizmetler kapsamında yürütülen 2018 …, 2017 … ve 2018 … sınavları ve soru hazırlık işlemleriyle ilgili olarak yapılan ödemelerle birlikte, %400 olarak belirlenmiş olan bu tavan oranının aşılması sonucunda …-TL kamu zararına neden olunmuştur.

... tarih ve ... tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararı’nda ve sorumluların savunmalarında, söz konusu sınav ücretlerinin ek ödeme mahiyetinde olmadığı, ödemelerin 2547 sayılı Kanun’un 58’inci maddesi hükümlerine göre değil, 29.05.2017 tarih ve 10383 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile kabul edilen “Sınav ve Soru Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslar” kapsamında sınavla ilgili bir görevlendirme ödemesi olduğu ifade edilmişse de;

Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik’in, “Amaç ve kapsam” başlıklı 1’inci maddesinde, “Bu Yönetmelik, yükseköğretim kurumlarının döner sermaye faaliyetleri çerçevesinde, hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ve mesleki uygulamalar ilgili performansı ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi hizmete katkı unsurları esas alınarak yapılacak ek ödeme oranları ile bu ödemelerin usul ve esaslarının belirlemek amacıyla hazırlanmıştır.” denilmektedir.

Anılan Yönetmeliğin, “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesinin birinci fıkrasının (g) bendinde, “döner sermaye geliri”, “ilgili mevzuatı uyarınca mesai saatleri içinde ve mesai saatleri dışında döner sermaye faaliyetleri sonucunda elde edilen gelir” şeklinde tanımlanmış olup, aynı fıkranın (h) bendinde yer alan, “gelir getirici faaliyet” teriminin ise, “yapılan işlem sonucunda döner sermaye işletmesine gelir getiren faaliyetleri” ifade ettiği hüküm altına alınmıştır.

… Üniversitesi Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliği’nin “Faaliyet Alanı” başlıklı 2’nci maddesinde döner sermaye işletmesinin faaliyet alanına giren iş ve hizmetler sayılmış olup, anılan maddenin birinci fıkrasının (a) bendinde, “Yükseköğretim kurumları dışındaki kuruluşlar ile gerçek ve tüzel kişiler tarafından talep edilecek bilimsel görüş, proje, araştırma, ölçme değerlendirme ve benzeri hizmetler ile sınavlar yapmak …” denilerek kamu kurum ve kuruluşları ile özel kurumlardan gelen sınav taleplerinin karşılanmasına ilişkin iş ve hizmetler, döner sermaye işletmesinin faaliyet alanı kapsamında sayılmıştır.

Yargılamaya konu olayda, 2018 …, 2017 … ve 2018 … sınavlarına ilişkin soru hazırlık işlemleri, ilgili kurumların talepleri üzerine İdare ile talepte bulunan kurumlar arasında akdedilen protokollere istinaden yürütülmüş ve söz konusu iş ve hizmetler döner sermaye faaliyeti kapsamında gerçekleştirilmiştir. Bu hizmetlere karşılık elde edilen gelir ise döner sermaye bütçesine kaydedilerek, öğretim üyelerine yapılan ödemeler de döner sermaye üzerinden gerçekleştirilmiştir. Döner sermayeye gelir olarak kaydedilmiş bulunan bir tutardan öğretim üyelerine yapılan ödemelerin, döner sermaye mevzuatı kapsamında gerçekleştirilmesi gerektiği açıktır. Bu çerçevede, bahse konu sınavlara ilişkin iş ve hizmetlerden elde edilen gelirden yapılan ödemeler hakkında döner sermaye mevzuatı kapsamında belirlenmiş olan limitlere uyulmasının zorunlu olduğu hususunda tereddüt bulunmamaktadır.

Yapılan ödemelerin dayanağını oluşturduğu ifade edilen, 29.05.2017 tarih ve 10383 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile kabul edilen “Sınav ve Soru Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslar”, 6114 sayılı Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 6’ncı maddesinin on üçüncü fıkrasına dayanılarak hazırlanmış olup, söz konusu Usul ve Esaslar’ın “Amaç ve kapsam” başlıklı 1’inci maddesinde, “Bu Usul ve Esasların amacı, (…)kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzel kişilerinin talepleri üzerine yükseköğretim kurumlarınca yurtiçinde ve yurtdışında yapılan sınavlarda; sınav soru havuzunda yer alacak soruların hazırlanmasında, denetlenmesinde, (…) ödenecek usul ve esasları belirlemektir.” hükmü yer almaktadır. Her ne kadar anılan hükmün gerçek ve tüzel hukuk kişilerinin talepleri üzerine dışarıya yapılan sınavları kapsama alması nedeniyle yapılan ödemenin döner sermaye mevzuatı kapsamında değerlendirilmemesi gerektiği anılan Temyiz Kurulu Kararı’nda ve savunmalarda belirtilmekte ise de;

Bahse konu Usul ve Esaslar’ın ilgili hususta öncelikli olarak uygulanabilmesi için, dışarıya yapılan sınavlara yönelik iş ve işlemler kapsamındaki bu gelirlerin, döner sermaye bütçesi ile ilişkilendirilmemiş olması gerekmektedir. Dışarıya yapılan sınav ve soru hazırlıklarına ilişkin iş ve işlemlerin döner sermaye işletmesinin faaliyet alanı kapsamında sayılmadığı bir yükseköğretim kurumu bakımından, bu hizmetlerden elde edilen gelirler, 2547 sayılı Kanun’un 55’inci maddesinde sayılan gelir kaynakları kapsamında değerlendirileceğinden, İdarenin özel bütçe hesabına kaydedilecektir. Bu halde söz konusu gelirlerden öğretim üyelerine yapılacak ödemelerin de döner sermaye ile ilişkilendirilmesine imkan bulunmayacağından, ödemelerin “Sınav ve Soru Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslar” kapsamında gerçekleştirilmesi ve yapılan ödemeye ilişkin limitlerin de söz konusu bu Usul ve Esaslar kapsamında belirlenmesi isabetli olacaktır.

Ancak yargılamaya esas olayda yürütülen iş ve hizmetler … Üniversitesi Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliği’nde sayılan faaliyetler arasında yer aldığından, elde edilen gelir de buna uyumlu biçimde döner sermaye bütçesine kaydedilmiştir. Dolayısıyla, döner sermaye ile ilişkilendirilmiş bulunan bu gelirden öğretim üyelerine yapılacak olan ödemelerin, döner sermaye mevzuatında belirlenen limitlere tabi olmadığının düşünülmesi mümkün değildir.

Konunun sorumluluk yönünden incelenmesine gelince;

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci maddesinde kamu zararı, “kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tanımlanmış olup, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 7’nci maddesinin üçüncü fıkrasında, “Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür.” denilerek sorumluların tazmin yükümlülüğü kamu zararı ile mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri arasında illiyet bağının varlığına bağlanmıştır.

5018 sayılı Kanun’un 32 ve 33’üncü maddelerinde ise harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin mali süreçteki görev ve sorumlulukları düzenlenmiştir. Anılan Kanun’un;

“Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde, “…

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde ise, “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.”,

hükümlerine yer verilmiştir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlü olduğu, yapılacak harcamanın, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıması halinde söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmaları gerektiği, aksi halde kamu zararı ile gerçekleştirdikleri mali işlemler arasında uygun illiyet bağının mevcut olması nedeniyle ortaya çıkacak olan kamu zararından sorumlu olacakları açıktır. Bu çerçevede, yargılamaya esas olaya konu ödeme emirlerinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin oluşan kamu zararında sorumluluğu bulunmaktadır.

Açıklanan gerekçelerle, Dairemizce verilen ilk kararda ısrar edilmesi gerektiği sonucuna varılarak, 2018 yılı için döner sermaye biriminde üretilen hizmetler kapsamında yapılan 2018 …, 2017 … ve 2018 … Sınavları ve soru hazırlık işlemleriyle ilgili ek ödemelerle birlikte, %400’den daha fazla oranda ödeme yapılmak suretiyle neden olunan kamu zararı tutarı olan …-TL’nin;

…-TL’sinin Harcama Yetkilisi (Dekan Vekili) … ile Gerçekleştirme Görevlisi (Fakülte Sekreter Vekili) …’a,

…-TL’sinin Harcama Yetkilisi (Dekan Vekili) … ile Gerçekleştirme Görevlisi (Fakülte Sekreter Vekili) …’a,

…-TL’sinin Harcama Yetkilisi (Dekan Vekili) … ile Gerçekleştirme Görevlisi (Fakülte Sekreter Vekili) …’ a,

müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizi ile ödettirilmesine, anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca Ek İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.