Sözleşmeli Personel Ödemesi

… tarih ve … sayılı İlamın …’üncü maddesi ile hüküm dışı bırakılmasına karar verilen konunun 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 50’nci maddesinin üçüncü fıkrası hükmü gereğince görüşülmesinin devamına karar verildi.

Anılan İlamın …’üncü maddesiyle sorgu konusu edilen, kadronun gerektirdiği şartları taşımayan personellerle sözleşme yapılarak sözleşme ücreti ödenmesi hakkında gerekli incelemelerin ve lüzumu durumunda soruşturma yapılması için İçişleri Bakanlığına yazılması ve Bakanlıktan gelen cevap sonucu düzenlenecek Ek Raporun Dairemize intikaline değin konunun hüküm dışı bırakılmasına karar verilmişti.

Bu defa Denetçisi tarafından hüküm dışı bırakma gerekçesi dikkate alınarak düzenlenen ek raporun Dairemize intikal ettirildiği görülmekte olup dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda gereği düşünüldü:

Gerekli nitelikleri taşımayan sözleşmeli personel …, …, … ile Sözleşme imzalanarak ücret ödenmesi sonucu kamu zararına neden olunduğu iddiası ile ilgili olarak;

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun sözleşmeli personel çalıştırılmasını düzenleyen “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49’uncu maddesinin üçüncü fıkrasında, “Belediye ve bağlı kuruluşlarında, norm kadroya uygun olarak çevre, sağlık, veterinerlik, teknik, hukuk, ekonomi, bilişim ve iletişim, plânlama, araştırma ve geliştirme, eğitim ve danışmanlık alanlarında avukat, mimar, mühendis, şehir ve bölge plâncısı, çözümleyici ve programcı, tabip, uzman tabip, ebe, hemşire, veteriner, kimyager, teknisyen ve tekniker gibi uzman ve teknik personel yıllık sözleşme ile çalıştırılabilir. Sözleşmeli personel eliyle yürütülen hizmetlere ilişkin boş kadrolara ayrıca atama yapılamaz. Bu personelin, yürütecekleri hizmetler için ihdas edilmiş kadro unvanının gerektirdiği nitelikleri taşımaları şarttır. …” denilmektedir.

Çözümleyici kadrosunun gerektirdiği nitelikler Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin;

7’nci maddesinde “5 inci maddenin birinci fıkrasında sayılan unvanlara görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda aşağıdaki özel şartlar aranır.

c) Çözümleyici kadrosuna atanabilmek için;

1) Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokulların; bilgisayar, elektrik, elektronik, elektrik-elektronik, elektronik ve haberleşme, endüstri, fizik, matematik mühendislikleri ile matematik, fizik veya istatistik bölümlerinden mezun olmak,

2) En az iki bilgisayar dilini bildiğini mezun olduğu okuldan alacağı belge veya Milli Eğitim Bakanlığından onaylı kurs sertifikası ile belgelemek,

3) En az iki bilgisayar işletim sisteminin uygulamasını bildiğini belgelemek,…” ,

Programcı kadrosunun gerektirdiği nitelikler ise Yönetmeliğin 9’uncu maddesinin (f) fıkrasında “Programcı kadrosuna atanabilmek için;

1) Bilgisayar programcılığı alanında en az iki yıllık yüksek okul mezunu olmak,

2) En az iki programlama dilini bildiğini belgelemek, …”,

şeklinde belirlenmiştir.

Yine 28.06.1978 tarih ve 16330 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na dayanılarak çıkarılan 06.06.1978 tarih ve 7/15754 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile belirlenen “Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esas”ların 22.11.2010 tarih ve 2010/1169 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile değişik 15’inci maddesinde;

“Esaslara Sözleşmeli Personel Pozisyon Unvanları ile Asgari Nitelikleri Gösterir (4) sayılı Cetvel eklenmiştir. Bu cetvelde belirtilenler dışında sözleşmeli personel pozisyonları kullanılamaz ve talepte bulunulamaz. Kurumlar, söz konusu cetvelde belirlenen asgari niteliklere, hizmetin gereği ilave nitelikler belirleyebilirler.” hükmü yer almaktadır.

Yine anılan Esasların ekinde yer alan “4 sayılı: A-Sözleşmeli Personel Pozisyon Unvanları İle Asgari Nitelikleri Gösterir Cetvel”de, Çözümleyici pozisyonu için aranan şartlar “Yükseköğretim kurumlarından en az lisans düzeyinde mezun olmak ve istihdam edileceği bilgi işlem birimlerindeki programlama dili ile diğer programlama dillerinden en az iki tanesini bildiğini belgelemek ve en az D düzeyinde KPDS veya dengi yabancı dil bilgisine sahip olmak.”, Programcı pozisyonu için “Yükseköğretim kurumlarının bilgisayar programcılığı ile ilgili bölümlerinden en az önlisans düzeyinde mezun olmak veya en az önlisans mezunu olmak koşuluyla bilgisayar programcılığı alanına ilişkin ders aldığını belgelendirmek veya bu alanda Milli Eğitim Bakanlığı onaylı sertifika sahibi olmak ve en az D düzeyinde KPDS veya dengi yabancı dil bilgisine sahip olmak.” şeklinde düzenlenmiştir.

… Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Kamu Yönetimi Bölümü mezunu olan, 200 saat teorik, 200 saat uygulamalı Programcılık seviyesinde bilgisayar kursu bitirme belgesi bulunan …’nın Çözümleyici kadrosu için sözleşmesi 16.01.2018 tarih ve … sayılı yazı ile 01.01.2018 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere yenilenmiştir. Ancak ilgilinin mezun olduğu kamu yönetimi bölümü yukarıdaki Yönetmelikte çözümleyici unvanı için belirlenen bölümlerden değildir. Ayrıca yukarıda belirtilen Esaslarda çözümleyici pozisyonu için aranan, en az D düzeyinde KPDS veya dengi yabancı dil bilgisine sahip olmak şartını sağlamamaktadır.

… Üniversitesi Sosyal Bilimler Meslek Yüksekokulu İktisadi ve İdari Programlar Bölümü Muhasebe ve Vergi Uygulamaları Programı önlisans mezunu olan, 200 saat teorik, 200 saat uygulamalı Programcılık seviyesinde bilgisayar kursu bitirme belgesi bulunan …’ın Programcı kadrosu için 04.04.2018 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere sözleşme imzalanmıştır. Ancak ilgilinin mezun olduğu Muhasebe ve Vergi Uygulamaları Programı yukarıdaki Yönetmelikte programcı unvanı için belirlenen bölümlerden değildir. Ayrıca yukarıda belirtilen Esaslarda programcı pozisyonu için aranan, en az D düzeyinde KPDS veya dengi yabancı dil bilgisine sahip olmak şartını da sağlamamaktadır.

… Üniversitesi Eğirdir Meslek Yüksekokulu Teknik Programlar Bölümü Bilgisayar Teknolojisi ve Programlama Programı önlisans mezunu olan, …’ın Programcı kadrosu için sözleşmesi 16.01.2018 tarih ve … sayılı yazı ile 01.01.2018 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere yenilenmiştir. Ancak ilgili yukarıda belirtilen Esaslarda Programcı pozisyonu için aranan, en az D düzeyinde KPDS veya dengi yabancı dil bilgisine sahip olmak şartını da sağlamamaktadır.

Belediye ile …, …, …’ın arasında imzalanan Hizmet Sözleşmesi’nin 14’üncü maddesinin (a) fıkrasında, “Sözleşmeli personelin, 5393 sayılı Belediye Kanunun 49 uncu maddesine veya 06.06.1978 tarihli ve 7/15754 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına göre yürüteceği görev itibariyle sözleşmeli personel olabilme şartlarından herhangi birini taşımadığının sonradan anlaşılması veya bu şartlardan birinin sonradan kaybetmesi halinde sözleşme feshedilmiş sayılır.” hükmü yer almaktadır.

Yine 5393 sayılı Kanun’un 49’uncu maddesinin beşinci fıkrasında, “Bu personel hakkında bu Kanunla düzenlenmeyen hususlarda vize şartı aranmaksızın 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4 üncü maddesinin (B) fıkrasına göre istihdam edilenler hakkındaki hükümler uygulanır.” denilmekte ve 657 sayılı Kanun’un 4’üncü maddesinin (B) fıkrasına göre yürüteceği görev itibariyle sözleşmeli personel olabilme şartlarından herhangi birini taşımadığının sonradan anlaşılıp sözleşmesi feshedilen kişiye yapılan ücret ödemesinin geri alınabileceğine dair herhangi bir hüküm bulunmamaktadır.

…’ın “Bilgisayar programcılığı alanında en az iki yıllık yüksek okul mezunu olmak ve en az D düzeyinde KPDS veya dengi yabancı dil bilgisine sahip olmak” şartlarını gerçekleştirmediği, hizmetin yerine getirilmesi sırasında İdare tarafından tespit edilememiş, yapılan denetim sonucunda bu husus anlaşıldıktan sonra ilgilinin Programcı kadrosu için hizmet sözleşmesi yenilenmeyerek şartlarını taşıdığı başka bir kadro için sözleşmesi yapılmıştır.

…’ın “en az D düzeyinde KPDS veya dengi yabancı dil bilgisine sahip olmak” şartlarını gerçekleştirmediği, hizmetin yerine getirilmesi sırasında İdare tarafından tespit edilememiş, yapılan denetim sonucunda bu husus anlaşıldıktan sonra ilgilinin Programcı kadrosu için hizmet sözleşmesi yenilenmeyerek şartlarını taşıdığı başka bir kadro için sözleşmesi yapılmıştır.

… ve … tam zamanlı sözleşmeli olarak çalışırken kendi yükümlülüklerini yerine getirmiş ve bunun karşılığı ücretlerini almışlardır. İdare de, bu kişilerin yürüttüğü görev itibariyle sözleşmeli personel olabilme şartlarından bazılarını taşımadıklarını sonradan tespit edip Hizmet Sözleşmesi’nin 14’üncü maddesinin (a) fıkrası gereği ilgililerin sözleşmelerini yenilemeyerek Programcı kadrosunda işlerine son vermiştir.

Ancak, Çözümleyici kadrosunda sözleşmeli olarak çalıştırılan … yukarıda yer verilen Yönetmelikte ilgili kadro için aranan “fakülte veya en az dört yıllık yüksekokulların; bilgisayar, elektrik, elektronik, elektrik-elektronik, elektronik ve haberleşme, endüstri, fizik, matematik mühendislikleri ile matematik, fizik veya istatistik bölümlerinden mezun olmak” şartını sağlamamaktadır. Esaslarda ise çözümleyici kadrosu için aranan mezuniyet şartını sağlamakla birlikte “en az D düzeyinde KPDS veya dengi yabancı dil bilgisine sahip olmak” şartını taşımamaktadır. Bu husus hizmetin yerine getirilmesi sırasında İdare tarafından tespit edilemeyip yapılan denetim sonucunda anlaşıldığı halde İdarece, şartları taşımayan ilgilinin sözleşmesi Hizmet Sözleşmesinin 14’üncü maddesinin (a) fıkrası gereği feshedilmesi gerekirken Çözümleyici kadrosunda sözleşmeli personel olarak çalıştırılmaya ve kendisine sözleşme ücreti ödenmeye devam edilerek … TL kamu zararına sebebiyet verilmiştir.

Sorumlular savunmalarında söz konusu personellerin 657 sayılı Kanun’un 4’üncü maddesinin (B) bendi ve Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslara Dair Bakanlar Kurulu Kararına istinaden değil, 5393 sayılı Kanun’un 49’uncu maddesine göre istihdam edildiği, bu Esasların, 5393 sayılı Kanun kapsamında istihdam edilen mahalli idare personelini kapsamadığı, yine Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin ise yalnızca memurları kapsadığı, sözleşmeli personele uygulanamayacağı, ayrıca bu personeller ile imzalanan tip sözleşmelerin, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü tarafından onaylandığı, Bakanlığın herhangi bir eksiklik veya hata tespit etmediği ifade edilmişse de;

5393 sayılı Kanunun 49’uncu maddesinde belirtilen “…Bu personelin, yürütecekleri hizmetler için ihdas edilmiş kadro unvanının gerektirdiği nitelikleri taşımaları şarttır…” ifadesi gereği sözleşmeli personelin çalıştırılacağı kadro için aranan nitelikleri taşıması gerekmektedir. Bu nitelikler Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelikte sayılmaktadır. Bu durumda, söz konusu sözleşmeli personel de bu Yönetmelik hükümleri kapsamındadır.

Diğer yandan sözleşmeli personel ile ilgili olarak söz konusu 49’uncu maddede, “…bu Kanunla düzenlenmeyen hususlarda vize şartı aranmaksızın 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4 üncü maddesinin (B) fıkrasına göre istihdam edilenler hakkındaki hükümler uygulanır…” denilmektedir. 657 sayılı Kanun’un 4’üncü maddesinin (B) fıkrasına göre istihdam edilenlerde aranacak şartlar ise Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslarda sayılmaktadır. Bu sebeple ilgili personelin Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslarda sayılan nitelikleri sağlaması gerekmektedir. Kaldı ki sözleşmelilerle yapılan Tip Sözleşmenin 14’üncü maddesinin (a) fıkrasında “Sözleşmeli personelin, 5393 sayılı Belediye Kanununun 49. Maddesine veya 06.06.1978 tarih ve 7/15754 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına göre yürüteceği görev itibariyle sözleşmeli personel olabilme şartlarından herhangi birini taşımadığını sonradan anlaşılması veya bu şartlardan birini sonradan kaybetmesi halinde sözleşme feshedilmiş sayılır.” denildiğinden söz konusu Esaslarda belirtilen şartlar 5393 sayılı Kanunun 49’uncu maddesi kapsamında çalıştırılan sözleşmeli personelde de aranmalıdır.

Yine sorgu konusu sözleşmeli personelin sözleşmesinin Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü tarafından, eksiklik veya hata tespit edilmeyip, onaylanması Sayıştay denetim ve yargılamasını sınırlayan bir husus değildir.

Bununla birlikte, gerekli nitelikleri taşımayan sözleşmeli personel ile sözleşme imzalanarak ücret ödenmesi konusunun incelenmesi, gerekirse soruşturulması için Dairemizin … tarih ve … sayılı Kararıyla İçişleri Bakanlığına yazılmış, bu yazı üzerine Bakanlık tarafından 09.11.2021 tarih ve Mül.Tef.Ku.Bşk. … sayılı Kararla ilgili kişilerin atama iş ve işlemlerinin mevzuat ve usule aykırı yapıldığı gerekçesiyle sözleşmeleri imzalayan sorumlular hakkında soruşturma izni verilmesine karar verilmiştir. Sorumlular tarafından Bakanlığın ilgili Kararına karşı yapılan itiraz başvurusu Danıştay Birinci Dairesinin … Esas ve … Karar numaralı Kararıyla reddedilerek ... Cumhuriyet Başsavcılığına gönderilmiştir.

Konunun sorumluluk yönünden değerlendirilmesinde;

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun;

“Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesinde, “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.”,

“Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde, “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde, “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.”,

hükümlerine yer verilmiştir.

14.06.2007 tarihli ve 5189 sayılı Sayıştay Genel Kurul Kararı’nın “Sorumlular” başlıklı III’üncü kısmında ise,

“5018 sayılı Kanunun 11’inci maddesinde;

Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir...

…

Üst yöneticiler işlerin gidişatından harcama yetkililerinin ve diğer görevlilerin bilgilendirmeleri ve raporları ile bilgi sahibi olmaktadırlar. Bununla birlikte üst yöneticilerin özel kanunlardan doğan Sayıştaya karşı mali sorumlulukları olabileceği gibi, münferit bir olayda sorumluluklarına hükmedilmeleri de gerekebilir. Bu husus, meselenin Sayıştay yargısında görüşülmesi sırasında hükme bağlanacak bir konudur.”,

denilmektedir.

Bu hükümler bağlamında, 5018 sayılı Kanun’un 8’inci maddesine ve 5189 sayılı Sayıştay Genel Kurul Kararı’na göre, çözümleyici kadrosunun şartları taşımayan ilgili ile hizmet sözleşmesinin imzalanması sonucu harcama sürecine dâhil olan ve Belediye adına sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanı …, Belediye Başkan Yardımcısı … ve İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü … söz konusu kamu zararından sorumludur.

Harcama Yetkilisi sıfatıyla … (V.H.K.İ.), Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla … (Şef) ise kadronun şartları taşımayan ilgili ile hizmet sözleşmesi yapılması işleminin hiçbir aşamasında yer almadıkları için bahse konu kişinin şartları taşıyıp taşımadığını ödeme sırasında bilip tespit etmeleri kendilerinden beklenemeyeceğinden, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunmamaktadır. Zira ilgili kamu görevlilerince 5018 sayılı Kanun’un 32 ve 33’üncü maddeleri çerçevesinde, icra edilen fiiller ile kamu zararına sebebiyet veren sözleşmenin imzalanması sonucu neden olunan mevzuat hükümlerine aykırılık arasında uygun illiyet bağı bulunmamaktadır.

Bu itibarla;

… tarih ve … sayılı İlamın …’üncü maddesinde verilen hüküm dışı kararının kaldırılmasına,

… TL’nin;

… TL’si için, Programcı kadrosunda görev yapan … ve …’ın kadronun şartlarını taşımadıkları İdarece sonradan tespit edilip sözleşmeleri yenilenmediği için, kamu zararı oluşmadığından ilişilecek husus bulunmadığına,

Çözümleyici kadrosunda görev yapan …’nın kadronun şartlarını taşımadığı İdarece sonradan tespit edildiği halde sözleşmesi feshedilmeyip halen Çözümleyici olarak çalıştırılarak kendisine sözleşme ücreti ödenmesi sonucu oluşan kamu zararı tutarı … TL’sinin ise, Diğer Sorumlular (İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü) …, (Başkan Yardımcısı) … ve (Belediye Başkanı) …’a müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizi ile ödettirilmesine,

Anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca Ek İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.