Personelin Gerekli Şartları Haiz Olmadan Sınavsız Olarak Şef Kadrosuna Atanması

...’nın, ... Belediyesinde Özel Kalem Müdürü olarak görev yapmaktayken, Şef kadrosuna gerekli şartları haiz olmadan sınavsız olarak atanması ve kendisine Şef kadrosunun mali haklarının ödenmesi sonucu toplam ... TL kamu zararına sebebiyet verildiği iddiasıyla ilgili olarak duruşmada yapılan sözlü açıklamalar ile dosyada mevcut bilgi ve belgeler değerlendirilmiştir.

Esasa ilişkin olarak;

23.07.1965 tarihli ve 12056 saylı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “İstisnai memurluklar” başlıklı 59 uncu maddesinin birinci fıkrasında, özel kalem müdürlüğü ile birlikte istisnai memurluk olarak kabul edilen diğer kadro ve görevler sayılmış olup aynı maddenin ikinci fıkrasında:

“Birinci fıkrada sayılan memurların bulundukları bu kadrolar emeklilik aylığının hesabında ve diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılmaz. Bu görevlerde bulunan memurların emeklilik kıdemleri yürümekte devam eder.” düzenlemesine yer verilmiştir.

Yukarıdaki hükme göre; özel kalem müdürlüğü gibi istisnai memuriyet kadrolarında görev yapmış kişiler için, söz konusu kadrolar, diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılamayacaktır. Bunun sonucu olarak, istisnai memuriyet kadrolarında görev yapan memurların Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’te düzenlenen kadrolara atanmaları ancak Yönetmelik’te belirlenen şartların sağlanması koşuluyla gerçekleştirilebilecektir.

04.07.2009 gün ve 27278 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren ve ...’nın Yazı İşleri Müdürlüğünde bulunan Şef kadrosuna atamasının yapıldığı tarihte yürürlükte bulunan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in;

“Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar” başlıklı 5’inci maddesinde;

“(1) Görevde yükselmeye tabi kadrolar aşağıda belirtilmiştir:

a) Yönetim hizmetleri grubu;

1) Müdür, şube müdürü

2) Koruma ve güvenlik görevlisi amiri,

3) Şef, koruma ve güvenlik şefi, bando şefi.

…

d) İdari hizmetler grubu;

1) Ayniyat saymanı, muhasebeci, kontrol memuru, eğitmen,

2) Bilgisayar işletmeni, veri hazırlama ve kontrol işletmeni, veznedar, anbar memuru, ayniyat memuru, belediye trafik memuru, bilet satış memuru, evlendirme memuru, gemi adamı, koruma ve güvenlik görevlisi, gişe memuru, memur, mutemet, sayaç memuru, tahsildar, şoför.

…”,

“Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak genel şartlar” başlıklı 6 ncı maddesinde;

“(1) Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aşağıdaki genel şartlar aranır.

a) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak.

…”,

“Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar” başlıklı 7 nci maddesinde de;

“(1) 5 inci maddenin birinci fıkrasında sayılan unvanlara görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda aşağıdaki özel şartlar aranır.

…

e) Şef kadrosuna atanabilmek için;

1) En az iki yıllık yüksekokul mezunu olmak,

2) Son müracaat tarihi itibariyle 5 inci maddenin birinci fıkrasının (d) bendinin (2) numaralı alt bendinde sayılan görevlerde en az iki yıl süreyle çalışmış olmak,

…”

şeklinde düzenlemeler yapılmıştır.

...’nın Yazı İşleri Müdürlüğünde bulunan Şef kadrosuna atamasının yapıldığı tarihte yürürlükte bulunan Yönetmelik’in “Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak genel şartlar” başlıklı 6 ncı maddesine göre; bir personelin Yönetmelik kapsamındaki şef kadrosuna atanabilmesi için görevde yükselme sınavında başarılı olması, bu sınava katılabilmek için ise, ilgilinin, Yönetmelik’in 6 ncı maddesinde düzenlenmiş “Genel Şartlar” ile birlikte aynı Yönetmelik’in 7 nci maddesinde yer alan en az iki yıllık yüksekokul mezunu olunması ve son müracaat tarihi itibariyle bilgisayar işletmeni, veri hazırlama ve kontrol işletmeni, veznedar, ambar memuru, ayniyat memuru, belediye trafik memuru, bilet satış memuru, evlendirme memuru, gemi adamı, koruma ve güvenlik görevlisi, gişe memuru, memur, mutemet, sayaç memuru, tahsildar, şoför görevlerinde en az iki yıl süreyle çalışmış olması şartlarını sağlaması gerekmektedir.

...’nın hizmet belgesi ve atama onayının incelenmesinde; … tarihinde ... Lisesinden, … tarihinde Anadolu Üniversitesi iki yıl süreli Adalet Programı bölümünden mezun olduğu, … tarihinde Dağ.Komd.Eğt. Merk. K.lığı Bolu’da memuriyete başladığı, … tarihinde ... Belediyesinde 657 sayılı Kanun’un 92 nci maddesine göre zabıta memuru olarak yeniden atandığı, … tarihinde ... Belediyesi Özel Kalem Müdürü kadrosuna ve … tarihinde ise yine aynı belediyede, Özel Kalem Müdürlüğü kadrosunun istisnai memuriyet olmasına ve istisnai memuriyet kadrolarında görev yapmış kişiler için, söz konusu kadrolar diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılmamasına rağmen, Yazı İşleri Müdürlüğünde bulunan Şef kadrosuna hem sınavsız atandığı hem de görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlardan en az iki yıllık yüksekokul mezunu olunması ve son müracaat tarihi itibariyle bilgisayar işletmeni, veri hazırlama ve kontrol işletmeni, veznedar, ambar memuru, ayniyat memuru, belediye trafik memuru, bilet satış memuru, evlendirme memuru, gemi adamı, koruma ve güvenlik görevlisi, gişe memuru, memur, mutemet, sayaç memuru, tahsildar, şoför görevlerinde en az iki yıl süreyle çalışılmış olunması şeklinde düzenlenmiş “Özel Şartları” sağlamadan atandığı görülmüştür.

Diğer taraftan, anılan Yönetmelik’in yürürlüğe girdiği ilk halinde; “Hizmet grupları arasında geçişler” başlıklı 20 nci maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde, “İstisnai memurluklarda çalışanlar veya çalışmış olanlar, bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara, atanacakları kadro için öngörülen şartları taşımaları kaydıyla sınavsız atanabilir.” hükmü yer almaktayken, söz konusu hükmün, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 01.04.2010 tarih ve 2010/70 sayılı Kararı ile yürütmesi durdurulmuş, Danıştay 5 inci Dairesinin 2009/4677 Esas ve 2011/6294 sayılı Kararıyla 04.11.2011 tarihinde oybirliğiyle bu bendin iptaline karar verilmiş, Danıştay 5 inci Dairesinin bu Kararına karşı yapılan temyiz talebi, İdari Dava Daireleri Kurulunun 2012/1672 Esas ve 2014/2742 sayılı Kararıyla 19.06.2014 tarihinde oybirliğiyle reddedilmiş ve bu bent hükmü 07.05.2014 gün ve 28993 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapan Yönetmelik’in 19 uncu maddesiyle yürürlükten kaldırılmıştır. Bu değişiklikten sonra da istisnai memurluklarda çalışanlar veya çalışmış olanların bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara sınavsız atanabilmesi yolu kapanmıştır.

Kaldı ki bu düzenleme yürürlükte olsaydı da istisnai memurluklarda çalışanlar veya çalışmış olanlar, bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara ancak atanacakları kadro için öngörülen şartları taşımaları kaydıyla sınavsız atanabileceğinden, bu sebeple ilgili personelin Şef kadrosuna atanması için Yönetmeliğin aradığı iki yılı bilgisayar işletmeni, veri hazırlama ve kontrol işletmeni, veznedar, ambar memuru, ayniyat memuru, belediye trafik memuru, bilet satış memuru, evlendirme memuru, gemi adamı, koruma ve güvenlik görevlisi, gişe memuru, memur, mutemet, sayaç memuru, tahsildar, şoför kadrosunda çalışmış olma şartını sağlaması gerekeceğinden, ilgilinin ataması bu yönüyle de mevzuata uygun değildir.

Yukarıda açıklanan nedenlerle mevzuata açıkça aykırı olan bu atama açık hata niteliğinde bir hata olup, süre kaydı aranmaksızın idaresince her zaman geri alınabilecektir.

Bununla birlikte sorumluların savunmalarında yer alan Sayıştay Temyiz Kurulunun 18.01.2017 tarih, 42614 tutanak, 40779 dosya numaralı kararı sadece içeriğindeki somut olaya ilişkin verilen bir karar niteliğindedir. Savunmalarda Mülkiye Başmüfettişi tarafından özel kalem müdürlüklerinden yapılan atamalarla ilgili hazırlanan raporda Belediye ve Bağlı Kuruluşlar ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in 19/b maddesinde yer alan “Yerel yönetimlerde ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarında daha önce bulunulan görevler ile bu görevlerle aynı düzey görevlere veya daha alt düzeydeki görevlere, görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan genel hükümlere göre atama yapılabilir.” hükmünün yer aldığı belirtilmişse de denetimin ait olduğu yıl olan … yılında yürürlükte olan Yönetmelikte böyle bir düzenleme yer almamakta, bu sebeple Savunmada madde hükmü belirtilen Yönetmelik, denetimin ait olduğu yıl olan … yılından sonra … yılında yayınlanmış bir yönetmelik olduğundan, … yılında yapılan atama işlemleri açısından bağlayıcı değildir.

Sonuç itibarıyla, mevzuata aykırı bu atama sonucu, ilgiliye, Özel Kalem Müdürlüğü kadrosuna atanmadan önce bulunduğu kadro olan zabıta memurunun mali hakları yerine daha yüksek tutardaki Şef kadrosuna ait mali haklar ödendiğinden, 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 71 inci maddesinin birinci fıkrası ve ikinci fıkrasının (g) bendi uyarınca “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” şeklinde tanımlanan kamu zararının oluşmasına sebebiyet verilmiştir.

Sorumluluk hususuna ilişkin olarak;

13.07.2005 tarihli ve 25874 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 5393 sayılı Belediye Kanununun; “Belediye başkanının görev ve yetkileri” başlıklı 38 inci maddesinin birinci fıkrası (j) bendi ile “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49 uncu maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “Belediye personeli, belediye başkanı tarafından atanır.” hükümleri gereği, Belediye Başkanının belediye personelini atama görev ve yetkisi bulunmaktadır. Ödeme emri belgeleri ve eklerinin incelenmesi neticesinde, sınav şartını sağlamadan görevde yükselme suretiyle yapılan asaleten atamanın, görev başındaki Belediye Başkanı tarafından yapıldığı görülmüştür. Dolayısıyla atamayı yapan Belediye Başkanının söz konusu kamu zararının oluşmasında sorumluluğu bulunmaktadır.

Ayrıca, atama belgesini imzalamak ve paraflamak suretiyle atama sürecinde yer alan diğer kamu görevlilerinin de bu eylemleri sebebiyle söz konusu atama işlemi üzerine yapılan ödemeler sonucu oluşan kamu zararından sorumlulukları bulunmaktadır.

Diğer taraftan, 5018 sayılı Kanun’un “Harcama talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmü gereğince ilişikli ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilileri,

31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı 3. Mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların “Ön malî kontrol süreci” başlıklı 12 nci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan “Harcama yetkilileri, (…) bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirir. Ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol yaparlar. Bu gerçekleştirme görevlileri tarafından yapılan kontrol sonucunda, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülerek imzalanır.” hükmü gereğince ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlileri,

Giderin gerçekleştirilmesi sürecinde mevzuata uygunluk açısından gerekli kontrolleri yapmakla yükümlü kılınmışlardır.

Ancak somut olayda kamu zararı, mevzuata aykırı olarak gerçekleştirilen atama sonucunda meydana gelmiştir. Rapor’da, Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi olarak ödeme emirlerinde imzaları bulunan kamu görevlilerine sorumluluk tevcih edilmiş ise de, 15.08.2007 tarihli ve 26614 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin “Aylıklar” başlıklı 8 inci maddesine göre atama onayı, ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine eklendiğinden atamayı müteakip ilk ödeme emri belgesinde imzaları olan Harcama Yetkilisinin ve Gerçekleştirme Görevlisinin aynı zamanda Rapor’a konu maddenin ilişikli ödeme emri belgelerinde de Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi olarak imzaları var ise, imzalarının olduğu ödeme emri belgesine ait kamu zararında sorumluluğa dahil edileceklerdir.

Harcama yetkililiği veya gerçekleştirme görevliliği ile ahiz olma durumunun birlikte gerçekleşmesi söz konusu olduğunda ise;

Ödeme emri belgelerini harcama yetkilisi veya gerçekleştirme görevlisi olarak imzalayan personel aynı zamanda mevzuata aykırı olarak atanan kişi olmaktadır. İlgili personel bu atamanın mevzuata uygun olmadığını bilebilecek durumdadır. Bu nedenle anılan personel, imzasının bulunduğu ödeme emirlerindeki kamu zararından, atamayı yapan ve atama süreçlerinde imza ve paraflarıyla yer alan kamu görevlileriyle birlikte sorumludur.

Buna göre;

...’nın … tarihinde Yazı İşleri Müdürlüğünden Şef kadrosuna atamasını yapan Diğer Sorumlu (…) … ile atanma sürecinde atama belgesini imzalayan ve paraflayan Diğer Sorumlular (…) … ve (…) …’ün kamu zararının tamamından sorumluluğu bulunmaktadır.

Sorumlular savunmalarında T.C. Sayıştay 3.Dairesinin 02/12/2022 tarih ve 179-126 ilam no ve 18/10/2022 Karar tarih ve 413 Karar No’lu ilamın 48 inci sayfasında Gerçekleştirme Görevlisinin atama belgesini görme ve doğruluğunu araştırma imkanı bulunmadığı dikkate alındığında Gerçekleştirme Görevlilerine herhangi bir kusur atfedilmesine dolayısıyla ortaya çıkan kamu zararından gerçekleştirme görevlisine sorumluluk yüklenmesine imkan bulunmadığını belirterek Gerçekleştirme Görevlisinin sorumluluğu olmadığını iddia etseler de ilişikli ödeme emri belgelerinde imzaları olan Gerçekleştirme Görevlisi olarak ....ile Harcama Yetkilisi olarak ...’in, ...’nın … tarihinde Yazı İşleri Müdürlüğünde bulunan Şef kadrosuna atamasını müteakip ilk ödeme emri belgesinde Gerçekleştirme Görevlisi ve Harcama Yetkilisi olarak imzaları olduğundan imzalarının olduğu 2018 yılına ilişkin ilişikli ödeme emri belgelerindeki kamu zararı tutarından sorumluluğu bulunmaktadır.

Bununla birlikte; hem ilişikli ödeme emri belgelerinde Harcama Yetkilisi olarak imzası bulunan hem de ahiz durumunda olan ...’nın imzasının bulunduğu ilişikli ödeme emri belgelerinde yer alan kamu zararı miktarı ile sınırlı olarak sorumluluğu bulunmaktadır.

Rapor’da Gerçekleştirme Görevlisi olarak sorumlu tutulan … ile …’ün atamayı müteakip ilk ödeme emri belgesinde imzaları bulunmadığından, oluşan kamu zararından sorumlulukları bulunmamaktadır.

Rapor’da, (…) …’in de oluşan kamu zararından sorumlu olduğu iddia edilmişse de; ilgilinin eyleminin, bahse konu atama onayının yazım işlemini yapmaktan ibaret olması ve bu eylem ile oluşan kamu zararı arasında illiyet bağı bulunmaması nedenleriyle sorumluluğu bulunmamaktadır.

Sonuç olarak; … TL kamu zararının;

… TL’si Harcama Yetkilisi (…) ..., Gerçekleştirme Görevlisi (…) …, Diğer Sorumlulardan (…) …, (…) … ve (…) …’e,

… TL’si hem ahiz hem de Harcama Yetkilisi (… )..., Diğer Sorumlulardan (…) …, (…) … ve (…) …’e,

Müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faiziyle birlikte ödettirilmesine, anılan Kanunun 55 inci maddesi uyarınca ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.