Aylık ücret ve tazminat ödemesi



... Başkanlığında Strateji Geliştirme Daire Başkanı ve 1.Hukuk Müşaviri olarak görev yapmaktayken Başkanlık Müşaviri kadrolarına atanan ... ve …’a, Başkanlık Müşavirleri için öngörülen göstergeler üzerinden aylık ücret ve tazminatlarının ödenmesi gerekirken, mevzuata aykırı olarak önceki yöneticilik görevlerine ait aylık ücret ve tazminatlarının ödendiği ve söz konusu ödemeler yönünden kamu zararına neden olunduğu iddiasına ilişkin olarak yapılan incelemede;

Bahse konu iki personelin … ve … tarihli atama onayları ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun istisnai memurlukları düzenleyen 59’uncu maddesine göre Başkanlık Müşaviri olarak atandığı, onaylarda “Gereğinde yapılacak açıklama” kısmında yer alan açıklama uyarınca, 375 sayılı KHK’nın Ek 37’nci maddesi kapsamında adı geçen personele önceki yöneticilik görevlerine ilişkin aylık ücret ve tazminatlarının ödenmeye devam edildiği görülmüştür.

375 sayılı KHK’nın Ek 37’nci maddesinin birinci fıkrasında;

“Mülga ek 18 inci maddenin birinci fıkrasının (c) bendinde yer alan “Ek göstergeleri 3600 (dâhil) ila 6400 (hariç) olarak” … “Ek göstergeleri bakanlık bölge müdürü (dâhil) ila bakanlık genel müdürü dengi (hariç) arasında” şeklinde, ….uygulanmak suretiyle; … Cumhurbaşkanlığı Merkez Teşkilatı, Cumhurbaşkanlığına bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlar, bakanlıklar ve bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşları, Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı ile 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununa ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunda, mülga ek 18 inci maddenin birinci fıkrasının (c) bendinde belirtilen yönetici kadroları ile ……………kadrolarında bulunup görevden alınan veya görevleri sona erenler hakkında mülga ek 18 inci madde hükümleri uygulanır.”

Hükmü yer almaktadır.

Maddenin atıfta bulunduğu 375 sayılı KHK’nın mülga Ek 18’inci maddesi ise, görevlerinden alınan veya görev süreleri sona eren yönetici kadrolarında bulunan personelin hangi kadrolara, hangi şartlarla atanacaklarını ve özlük haklarını, kadro unvanları ile ek göstergelerine göre kademeli olarak belirlemiştir.

Mülga Ek 18’nci maddenin birinci fıkrasında;

“…..

c) Ek göstergeleri 3600 (dâhil) ila 6400 (hariç) olarak tespit edilen yönetici kadro veya pozisyonlarında bulunanlar görevden alındıklarında veya görev süreleri sona erdiğinde;

…..

1) …..

2) Daha önce (1) numaralı alt bentte belirtilen kadrolarda bulunmayanlardan ek göstergesi 3600 (dâhil) ila 6400 (hariç) olarak tespit edilen yönetici kadro veya pozisyonlarında toplam en az üç yıl görev yapmış olanlar ilgili kuruma ait (1) numaralı alt bentte yer alan kadro veya pozisyonlardan kurumlarınca tespit edilmiş olan kadro veya pozisyonlarına,

…

atanırlar”….,

Söz konusu maddenin üçüncü fıkrasında ise;

………………yönetici kadro veya pozisyonlarında kesintisiz olarak en az iki yıl fiilen görev yapmış olanların mali hakları, atandıkları söz konusu kadro veya pozisyonlarda bulunmaları kaydıyla, atandıkları tarihi takip eden ay başından itibaren ikinci yılın sonuna kadar fiili çalışmaya bağlı ödemeler hariç, önceki görevine ait ödeme unsurları esas alınarak verilmeye devam edilir.”

Hükmü yer almaktadır.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerine göre, 375 sayılı KHK’nın Ek 37’nci maddesi uyarınca mülga Ek 18’nci madde hükümlerinin uygulanabilmesi, yani yönetici kadrolarındaki görevlerinden alınan veya görev süreleri sona eren personele, yöneticilik görevlerine ait aylık ödeme unsurları esas alınarak mali haklarının ödenmeye devam edilebilmesi için, personelin öncelikle Ek 37’nci maddenin birinci fıkrasında sayılan kurumlarda görev yapması gerekmekte olup, söz konusu fıkrada … Başkanlığı yer almamaktadır.

Ülkemiz idari teşkilat yapısı 15.7.2018 tarih ve 30479 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmiştir.

Anılan Kararname’nin …’nı düzenleyen “Yirmibeşinci Bölümü”nün “Kuruluş, görev ve yetkiler” başlıklı 347’nci maddesinde; “… Başkanlığı, bu Bölüm ve ilgili diğer mevzuatla verilen görevleri yerine getirmek ve yetkileri kullanmak üzere kamu tüzel kişiliğine, idari ve mali özerkliğe sahip, Yükseköğretim Kurulu ile ilgili, merkezi Ankara’da bulunan özel bütçeli bir kuruluştur.” denilmektedir.

Buna karşılık sorumlular savunmalarında ilk olarak özetle; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 12’nci maddesinde, özel bütçelerin bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak kurulan kamu idarelerinin bütçeleri olarak tanımlandığını, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olunmadan kamu hizmetinin yürütülemeyeceğini, maddede herhangi bir istisnaya yer verilmeden ekli II sayılı cetveldeki kurumların bakanlık bağlısı veya ilgilisi olduğuna hükmedildiğini, kanunda açıkça düzenlendiği için herhangi bir hukuki düzenlemenin bakanlık bağlı, ilgili kuruluşu olmadıklarını söyleyemeyeceğini, aksi yönde Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi de bulunmadığını, ... ’nin 5018 sayılı Kanun’un 3’üncü maddesinin (b) bendinde tanımı yapılan merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinden olduğunu, aynı Kanun’un 10’uncu maddesi ile de bir bakanlığa bağlı, ilgili olma zorunluluğu bulunan ... için Milli Eğitim Bakanlığı ile bağlılık, ilgililik ve ilişkililik kurulduğunu, kurumsal faaliyetlerinin gerektirdiği (disiplin kurullarının kurulması, bütçelerin yürütülmesi, soruşturma açılanlarla ilgili işlemelerin onaylanması, Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe giren ... Usul ve Esaslarıyla ilgili işlemlerin Bakanlık yoluyla yürütülmesi gibi) işlemlerde ... ’nin Milli Eğitim Bakanlığı ile ilgili olduğunu belirtmişler ve savunmaları ekinde bu konulara ilişkin örnek belgeler sunmuşlardır.

5018 sayılı Kanun’un 12’nci maddesinde;

“Özel bütçe: Bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenen ve bu Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir.” denilmektedir. Söz konusu maddede özel bütçeli kurumların kuruluş ve çalışma esaslarının kanun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenleneceği öngörülmüştür. Bu kurumların kuruluşlarına ilişkin düzenlemeler kapsamında maddede belirtilen bağlı, ilgililik durumlarının da kanun veya cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle belirlenmesi esas olup madde hükmüne uygun olarak aralarında ... ’nin de bulunduğu kurumların kuruluşuna dair hükümler ve bu çerçevede bağlı, ilgili bulunduğu kurum/kuruluşlar 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle düzenlenmiştir. Yukarıda ifade edildiği üzere 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nde açık bir biçimde ... ’nin Yükseköğretim Kurulu ile ilgili olduğu belirlenmiş olup bunun dışında herhangi bir bakanlık ile bağlılık veya ilgililik ilişkisi kurulmamıştır. Diğer taraftan benzer şekilde Yükseköğretim Kurulu (YÖK), üniversiteler, yüksek teknoloji enstitüleri de özel bütçeli kurumlar oldukları ve 5018 sayılı Kanun’a ekli II sayılı cetvelde yer aldıkları halde herhangi bir bakanlığın bağlı ya da ilgili kurumları oldukları mevzuat ile düzenlenmediğinden, ayrıca belirtilmediği takdirde ilgili mevzuatlarda “bakanlık, bağlı veya ilgili kuruluşları” için öngörülen hükümler bu kurumlar için uygulanmamaktadır.

Şöyle ki; 5018 sayılı Kanun’un 10’uncu maddesinde; “Bakanların, hükümet politikasının uygulanması ile bakanlıklarının ve bakanlıklarına bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve işbirliğini sağlamaktan sorumlu oldukları vurgulanarak, bu sorumluluğun Yükseköğretim Kurulu, ... Başkanlığı, üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitüleri için Millî Eğitim Bakanına, mahallî idareler için Çevre ve Şehircilik Bakanına ait olduğu” düzenlenmiştir. Maddede, bakanların hesap verme sorumlulukları düzenlenmiş, aralarında ... ’nin de bulunduğu ve herhangi bir bakanlığın bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşu olmayan kurum/kuruluşlar açısından hesap verme sorumluluğu sisteminin işleyişinde bir boşluğa neden olunmaması için sorumlu Bakanlar ayrıca gösterilmiştir.

Dolayısıyla Bakanların hesap verme sorumluluğu çerçevesinde maddede belirtilen konularda ... için bu sorumluluğun Milli Eğitim Bakanına verilmiş olması ... ’nin Milli Eğitim Bakanlığının ilgili veya bağlı kurumu olduğu anlamına gelmemekte, aksine söz konusu hüküm, aralarında ... ’nin de bulunduğu sayılan kurum/kuruluşların herhangi bir bakanlığın bağlı, ilgili veya ilişkili kuruluşu olmadığı için kanun koyucunun bilinçli olarak bu kurumlar için ayrıca sorumlu bakanları belirlediğini göstermektedir. ... ’nin görev alanına giren konularda soru önergelerinin Milli Eğitim Bakanı tarafından cevaplandırılması hususu da bu bağlamda Bakanların hesap verme sorumluluğunun bir gereğidir ve hiçbir bakanlığın bağlı/ilgili/ ilişkili kurumu olmayan kuruluşların yasama denetimi ve hesap verme sistemi dışında kalmaması 5018 sayılı Kanunun 10’uncu maddesinde yapılan söz konusu düzenleme ile sağlanmıştır.

Netice itibariyle 5018 sayılı Kanun’un 12’nci maddesi hükmüne uygun olarak Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile ... ’nin YÖK’ün ilgili kuruluşu olarak açıkça düzenlendiği, ayrıca Milli Eğitim Bakanlığının ilgili kuruluşu olarak kabul edilemeyeceği değerlendirilmektedir.

İlave olarak sorumlular savunmalarında, 703 sayılı KHK ile 375 sayılı KHK’nın Ek 18’inci maddesinin 09.07.2018 tarihi itibarıyla kaldırıldığını, hukuki güvenlik ve idari istikrar ilkeleri gereğince, bu tarih itibarıyla yönetici kadrolarında bulunanların haklarının korunması amacıyla geçiş sürecine ve kurum yapısında değişikliğe bağlı olmadan Geçici 1’nci maddenin dördüncü fıkrası hükmünün öngörüldüğünü, ancak 09.07.2018 tarihinden sonra yönetici görevlerine atanıp bu görevlerinden alınanların söz konusu geçici madde hükmünden yararlanamadıklarını, daha sonra 01.07.2022 tarih ve 7417 sayılı Kanun ile 375 sayılı KHK’ya eklenen Ek 37’nci madde ile de 09.07.2018 tarihinden sonra yönetici olanlardan görevden ayrılanlara aynı hakların tanınmış olduğunu, bu nedenlerle sorgunun hukuka uyarlı olmadığını belirtmişlerdir.

703 sayılı KHK’nın geçici 1’nci maddesinin dördüncü fıkrasında düzenlenen ”Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarında yönetici kadro veya pozisyonlarında bulunup 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin mülga Ek 18’inci maddesi hükümleri kapsamında olanlardan yukarıdaki fıkrada yer almayanlar, görevden alındıkları takdirde anılan madde hükümlerine göre işleme tabi tutulur” hükmünde ifade edildiği üzere bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarındaki yöneticilik görevinden ayrılanlara mülga Ek 18’inci maddenin uygulanabilmesi için, bu kişilerin 09.07.2018 tarihinde görevli olmalarının yanında Ek 18’nci madde kapsamında bulunmaları da gerekmektedir.

Mülga Ek 18’nci maddenin birinci fıkrasında ise “…sayılı İş Kanunu ile .. sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu hariç olmak üzere tabi oldukları personel kanununa bakılmaksızın Başbakanlık, bakanlıklar, bağlı, ilgili kuruluşlar ile başkan ve üyeleri hariç olmak üzere …III sayılı cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunda yönetici kadro ve pozisyonlarında bulunanlar” madde kapsamında sayılmıştır. Madde de ... ayrıca belirtilmemiş, “Bakanlık, bağlı ve ilgili kuruluşları” yerine “bağlı ve ilgili kuruluşlar” ifadesine yer verilmiştir. Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine geçilmeden önce yürürlükte olan 3046 sayılı “Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun”da Bakanlık bağlı ve bakanlık ilgili kuruluşları tanımlanmış ve bu kuruluşlarla ilgili hükümler öngörülmüştür. Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine geçişten önce 375 sayılı KHK’ya eklenen Ek 18’inci maddede yer alan, bağlı ve ilgili kuruluşların, 3046 sayılı Kanun hükümleri dikkate alındığında bakanlıkların bağlı ve ilgili kurum ve kuruluşları olduğu, maddede geçen bağlı, ilgili kuruluşların bakanlıkla bağ kurulmadan yorumlanmasının, belediyelere bağlı olan ASKİ, İSKİ gibi kuruluşların da madde kapsamında olduğu gibi bir sonucu beraberinde getireceği, oysa mahalli idarelerin Ek 18’nci madde kapsamında bulunmadığı, dolayısıyla mülga Ek 18’inci madde kapsamında sayılan “bağlı ve ilgili kuruluşlar” ifadesinden “bakanlıkların bağlı ve ilgili kuruluşları”nın anlaşılması gerektiği değerlendirilmektedir.

Diğer taraftan sorumlular savunmalarında, Anayasa’nın 123’üncü maddesinde idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğunu, yukarıda belirtilen 5018 sayılı Kanun’un 12’nci maddesinde yer alan özel bütçeli kuruluşların bakanlığa bağlı veya ilgili olarak kurulmalarının amir hüküm olduğunu ve Anayasa’nın 104’üncü maddesi gereğince Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile kanunların çelişmesi halinde kanunun esas alınacağını, bu nedenle 12’nci madde hükmünün dikkate alınarak ... ’nin Milli Eğitim Bakanlığının ilgili kuruluşu olduğunu, ayrıca 375 sayılı KHK’nın Ek 37’nci madde hükmünde bakanlıklar, bağlı ve ilgili kuruluşlarına, YÖK ve diğer başkanlıklara, 5018 sayılı Kanunun I, II ve III sayılı cetvelde sayılan kurumlara tanınan hakların, hukuksal durumu, maaşları, emekli aylıkları aynı olan, aynı statüde ve aynı unvanlarda çalışan ... için uygulanmamasının; Anayasa’nın 10’uncu maddesinde düzenlenen eşitlik ilkesini, Anayasa’nın 35’nci maddesinde düzenlenen mülkiyet hakkı ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesine ek 1 numaralı Protokol’de düzenlenen mülkiyet hakkıyla bağlantılı olarak Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 14’üncü maddelerinde düzenlenen ayrımcılık yasağı ilkelerini ihlal etmiş olacağını belirtmektedirler.

Anayasa’nın 104’üncü maddesinde;

“Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır.” Denilmektedir.

5018 sayılı Kanun’un yukarıda belirtilen 12’nci maddesinde yapılan ve yukarıda belirtilen özel bütçe tanımının tamamı dikkate alındığında , özel bütçelerin kuruluşlarının kanun veya cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenleneceği hükmünün öngörülmüş olduğu ve maddeye uygun olarak ... ’nin kuruluşu ve bu çerçevede bağlı, ilgili bulunduğu kurumun YÖK olarak Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle düzenlendiği, ... ’nin Milli Eğitim Bakanlığının ilgili kuruluşu olduğuna dair ayrıca bir mevzuat bulunmadığı da (yukarıda da belirtildiği üzere savunmalarda ileri sürülen kurum faaliyetlerine ilişkin işlemlerde Milli Eğitim Bakanlığı ile ilişki içinde bulunulması ilgili kurum düzenlemesi kapsamında değildir) dikkate alındığında, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle yapılan düzenlemenin 12’nci madde hükmü ile çelişmediği düşünülmektedir.

Kaldı ki, Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine geçilmeden önce yürürlükte olan 6114 sayılı Kanun’un 3’üncü maddesinde de ... yine Yükseköğretim Kurulunun ilgili kuruluşu olarak düzenlenmiştir.

Sonuç olarak Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile yapılan düzenlemelerin herhangi bir kanuna aykırılık içermediği dolayısıyla Anayasa’nın 104’üncü maddesi hükmü kapsamında olmadığı kanaatine varılmıştır.

Savunmalardaki ... ’nin, 375 sayılı KHK’nın Ek 37’nci maddesi kapsamında bulunan kurum ve kuruluşlardan ayrı tutulmasının idarenin bütünlüğü ve eşitlik ilkelerine aykırı olduğu hususu ile ilgili olarak 375 sayılı KHK’nın Ek 37’nci maddesinin kapsamı incelendiğinde, sorumluların savunmalarında belirttikleri gibi yöneticilik görevlerinden alınanlara sağlanan bu hakkın bakanlıklar, bağlı, ilgili, ilişkili kurum kuruluşları kapsadığı, ... ’nin bu kurumlar arasında yer almadığı, benzer şekilde herhangi bir bakanlığın bağlı, ilgili, ilişkili kuruluşu olarak düzenlenmemiş olan Yükseköğretim Kurulunun da kapsam dışında iken Ek 37’nci maddenin birinci fıkrasına 27/12/2023 tarihli ve 7491 sayılı Kanun’un 78’inci maddesi ile eklendiği, sonuç olarak benzer şekilde bir düzenleme yapılmadığı müddetçe mer’i mevzuat uyarınca, ... personeli için ilgili hükümlerin uygulanamayacağı değerlendirilmektedir.

Sonuç itibarıyla yukarıda izah edilen nedenlerden dolayı, kamu zararı tutarı … TL’nin;

… TL’sinin Harcama Yetkilisi … (Özel Kalem Müdürü), Gerçekleştirme Görevlisi … (Şube Müdürü) ve atama onaylarında imzaları bulunan diğer gerçekleştirme görevlileri … (Başkan), … (Başkan Yardımcısı V.), … (Personel ve Destek Hizmetleri Daire Başkanı)’a

müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine,

6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi uyarınca işbu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle,