İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü personeline İl Özel İdaresi bütçesinden yiyecek yardımı yapılması, bahse konu yardımın yemek verme yerine para ile temsil edilen araçlar (ticket) vasıtasıyla yapılması.

2) 171 sayılı ilamın 10 uncu maddesinde, İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü personeline İl Özel İdaresi bütçesinden yiyecek yardımı yapılması, bahse konu yardımın yemek verme yerine para ile temsil edilen araçlar (ticket) vasıtasıyla ……..’den yapılması nedeniyle toplam …… ye tazmin hükmolunmuştur.

Sorumlu temyiz dilekçesinde; “5902 sayılı Yasanın yürürlüğe girmesi ile İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü çalışanlarının statüsü ile ilgili yaşanan tereddütler, ilgili bakanlıklar ve başkanlık görüşü doğrultusunda yapılmıştır. Bu amaçla, yapılması düşünülen yemek yardımı öncesi Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetim Başkanlığı'nın 07.06.2011/1083 (Ek:l), 20.04.2010/2514 Ek:2) ve 20.07.2010/5682 (Ek:3) sayılı; …… Bakanlığı'nın 01.06.2010/7886 (Ek:4) sayılı ve …….. Bakanlığı'nın 27.12.2010/34573 (Ek:5) sayılı yazılı görüşlerinde, "Afet ve Acil Durum Müdürlüğü personelinin de özel idare personeline verilen yemek yardımından faydalanacağı, 05.3 Memurların Öğle Yemeğine Yardım Tertiplerinden yapılacak harcamaların herhangi bir aksaklığa meydan verilmeden il Özel İdarelerinin bütçelerinden yapılacağı" belirtilmiştir.

Her ne kadar, Danıştay 5. Daire'nin kararına atıfta bulunulsa da, Analitik Bütçe Sınıflandırmasında, yemek yardımları için ayrı bir kalem oluşturulmuş ve bu yardımlar bu kalemden ödenmiştir. Ödemeler yapılırken de Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı'nın görüşleri doğrultusunda davranılmıştır.

Ayrıca, 6111 sayılı Kanunu 185'nci maddesi ile 5902 sayılı Kanun'un 18'nci maddesi 3'ncü fıkrası doğrultusunda il özel idaresince bütçesinin en az %1'i kadar il afet ve acil durum müdürlüğü bütçesine aktarılan ödeneğin nasıl harcanacağı yönünde Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetim Başkanlığı ve Maliye Bakanlığı görüşlerine uyulmuştur.

Yapılan yardım Sayıştay Savcısının da görüsünde belirttiği üzere, 5902 sayılı Yasanın 18. maddesinin 1-3-4 numaralı bentlerine, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği hükümlerine uygun olarak yapılmıştır. Yapılan yardım nakdi bir yardım olmayıp, ayni bir yardım olduğu için ilgili Bakanlıkların görüşleri doğrultusunda, 05.3 kaleminden ödenmiştir.

Kaldı ki, her ne kadar sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin de olsa, …….1. İdare Mahkemesi'nin 2012/732 E, 2013/149 K numaralı kararında (Ek:6)

" (...)İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü kadrolarının il Özel idaresi kadro cetvellerinin ayrı bir bölümünde gösterilmekle birlikte sonuç itibariyle il özel idare kadrolarında yer aldıkları, dolayısıyla il özel idaresine ait bir kadroda görev yaptıkları açıktır" hükmü yer almış ve bu karar Danıştay 11. Daire'sinin 2013/4904 E ve 2013/10207 K numaralı kararı ile ONANMIŞTIR (Ek:7).

Benzer konuda, ….. idare Mahkemesi'nin 2013/166E, 2013/340 sayılı kararında" (...) İl Afet ve Acil Durum Müdürlüklerinde görev yapan personelin il özel idaresi kadrolarında görev yapan personel olarak değerlendirilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmaktadır {..)" (Ek:8) kararı alınmış ve bu karar Danıştay 11. Daire'nin 2013/5533E, 2014/272 K sayılı kararı ile ONANMIŞTIR (Ek:9)

Danıştay 11. Dairesi almış olduğu karar ile İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü çalışanlarının il özel idaresi kadrosunda görev yaptığına hükmetmiştir. Bu durum, yapılan yemek yardımının özel idare bütçesinden yapılmasında yanlışlık olmadığını göstermektedir. Kaldı ki, yapılan ödemelerde ilgili Bakanlıklar ve Başbakanlık görüşlerine uyulmuş aksi bir uygulama yapılmamıştır.

Ayrıca, İçişleri Bakanlığı tarafından illere gönderilen 02.10.2012 tarih ve 25201 sayılı yazıda, (Ek:10) harcamaların nasıl olması gerektiği yönünde yetkili olan Maliye Bakanlığı görüşünde " analitik bütçede 01-Personel giderleri, 02-SGK Devlet Primi Giderleri olarak belirtilmiş, analitik bütçede kalemi olmayan VE 01. KALEMİNDEN ÖDENEN SOSYAL DENGE TAZMİNATI'NIN BİLE ÖZEL İDARE BÜTÇESİNDEN ÖDENMESİ GEREKTİĞİ VE BUNUN GEREKÇELERİ AYRINTILARI İLE BELİRTİLMİŞTİR."

Aynı görüşte il afet ve acil durum müdürlüğü personelinin, il özel idaresi çalışanı olduğu belirtilmiş olup, bu durumda analitik bütçede 05.3 kalemi olan yemek yardımının özel idare bütçesi tarafından ödenmesinde hukuka aykırılık söz konusu değildir. Yapılan yardımın nakit para veya temsili araçlar sağlanarak yapılamayacağı gerekçesi ile ilgili tarafımızdan herhangi bir savunma istenmemesine rağmen, Ülke genelinde aynı uygulamalar ve bu uygulamalar ile ilgili Sayıştay Temyiz Kurulu Kararları mevcuttur. Sayıştay Temyiz Kurulunun, 34676 Dosya No, 34467 Tutanak No (Ek:ll); 34026 Dosya No, 35990 Tutanak No (Ek:12) ile almış olduğu kararlarda, aynı yöntem ve aynı şekilde hizmet alımı olarak gerçekleştirilen ihalelerde öngörülen hükümlerin KALDIRILMASINA karar vermiştir.

Sayıştay Denetçisi görüşünde, 30.01.2012 tarih ve 679 nolu Kamu ihale Kurumu Kararına atıfta bulunularak, yapılan yardımın para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin şeklinde yapılmasının yönetmelik hükümlerine aykırı olduğundan bahsetmektedir. Atıfta bulunulan karara ait itirazda, ihalenin iptali istenirken Kamu İhale Kurumu yetkisi dışında karar üretip yapılan yardımın para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin şeklinde yapılmasının yönetmelik hükümlerine aykırı olduğundan bahisle ihaleyi iptal etmiştir.

Aynı hususta Ankara … İdare Mahkemesi tarafından 2010/2707 E ve 2011/671 K numaralı karar ile, 4734 sayılı Yasanın 2. Fıkrasına atıfta bulunarak Kamu ihale Kurumunun kapsam dışına çıkarak Devlet Memurları Yiyecek Yönetmeliğine aykırı yapıldığı nedeniyle ihaleyi iptal etmesinde hukuka uyarlılık olmadığını karar altına almış (Ek:13), ve bu karar Danıştay 13. Dairesi'nin 2011/3709 E ve 19.12 2011 tarihli kararı ile ONANMIŞTIR (Ek:14). Dolayısıyla Sayıştay Denetçisi'nin atıfta bulunduğu Kamu İhale Kurumunun almış olduğu kararda belirttiği yapılan yardımın para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin şeklinde yapılmasının yönetmelik hükümlerine aykırı olduğu ibarenin hükmü bulunmamaktadır.

Ayrıca, her ne kadar KİK Kararına atıfta bulunulsa da, KURUMUMUZCA ÇALIŞANLARIMIZA YAPILAN YEMEK YARDIMI İHALESİ KİK NUMARASI ALARAK YAPILMIŞTIR.

SONUÇ VE İSTEM: Yukarıda anlatılanlar ışığında, İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü çalışanlarına Başbakanlık Afet ve Acil Durum Başkanlığı, Maliye Bakanlığı ve İçişleri Bakanlığı görüşlerine uyularak ülkenin genelinde yapıldığı gibi yemek yardımı yapılmıştır. Yapılan yardım nakdi yardım olmayıp ayni yardımdır. Sayıştay 1. Dairesi tarafından 10322 Karar Numaralı ilamla tarafıma çıkartılan TANZİM hükmünün, ekte sunduğum belgeler, Sayıştay Başkanlığı Temyiz Kurulu kararları doğrultusunda KALDIRILMASINI arz ederim.” demiştir.

Sayıştay Başsavcılığı; “5902 sayılı Kanun'un 18/1-3-4. maddesinde belirtilen hususlar ile 657 sayılı Kanun’un 212. maddesine istinaden çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. maddesi ve Maliye Bakanlığı 2012 yılı 2. seri nolu Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama tebliği hükümleri gereği İl Özel İdaresi bünyesinde çalışan İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü personeline Özel İdare Bütçesinden yapılan yiyecek yardımının yasaya uygun olduğundan tazmin kararının kaldırılmasına, karar verilmesinin uygun olacağı” şeklinde görüş belirtmiştir.

Rapor dosyası ve eki belgelerin incelenmesi sonucunda; ….. İl Özel İdaresi Memur Personele 2012 yılında asgari 2500 kalorilik kartlı sistem 23782 öğün öğle yemeği verilmesi Hizmet Alımı İşinin açık ihale usulüyle ihale edildiği, ihalenin …… firmasının uhdesinde kaldığı, 02.01.2012 tarihinde firmayla sözleşme imzalandığı, personelin sayısı ve kaç öğün yemek yiyeceğini gösterir aylık puantaja göre(karta nakit yükleme şeklinde) firmaya ödeme yapıldığı anlaşılmaktadır.

İlamda, 5902 sayılı Kanun uyarınca Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığınca karşılanması gereken İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğüne, yiyecek yardımı için İl Özel İdare bütçesinden ödenek tahsis edilmesi mümkün olmadığı ifade edilmiştir. Temyize ilişkin dilekçede de ifade edildiği üzere; 6111 sayılı Kanunu 185'nci maddesi ile 5902 sayılı Kanun'un 18'nci maddesi 3'ncü fıkrası doğrultusunda il özel idaresince bütçesinin en az %1'i kadar il afet ve acil durum müdürlüğü bütçesine aktarılan ödeneğin nasıl harcanacağı yönünde Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetim Başkanlığı ve Maliye Bakanlığı görüşlerine uyulmuş, İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü personeline yemek yardımı konusunda il özel idare bütçesine aktarma yapılmış ve bu aktarılan para karşılığında ihale gerçekleştirilerek yemek yardımı uygulamasına başlanılmıştır. Diğer taraftan, sorumlular tarafından personelden bütçe uygulama talimatıyla gösterilen tutarlar üzerinden kesinti yapıldığı belirtilmektedir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Yiyecek Yardımı" başlıklı 212 inci maddesi uyarınca çıkanları Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin "Yemek Servisi Giderleri" başlıklı 4 üncü maddesinde:

"Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak, üzere bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2255 sayılı 'Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkındaki Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel İle sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemeleri halinde yemek bedelinin tamamı-kendilerinden alınır.' denilmektedir.

Öte yandan "2012 yılı Bütçe Kanununu eklenen ve Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esasları Düzenleyen (E) Cetveli" nin 34.maddesinde “657 sayılı Kanunun 212 nci maddesine dayanılarak hazırlanan ve 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4 üncü maddesi uyarınca yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere kurum bütçelerinden yapılan yemek yardımı Ankara, İstanbul ve İzmir illerinin büyükşehir belediyesi sınırları içinde görev yapan personel için yemek maliyetlerinin azami üçte ikisi olarak uygulanabilir.” denilmiştir.

Buna göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup, kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir.

Bu nedenle Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar en az alınması gereken miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin kalanını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktarı bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da yukarıda ifade edilen Bütçe Kanunu hükmüne aykırıdır. Kaldı ki devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek amacıyla hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin "Yardım Şekli" başlıklı 3 üncü maddesinde yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı ve bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmayacağı açık bir şekilde ifade edilmektedir.

Zira, bahsi geçen Yönetmeliğin "Yardımın Şartları" başlıklı 5. maddesinde yer alan: "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik İlkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.

Dolayısıyla yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Kamu zararı tutarı yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen bütçe uygulama talimatındaki rakamlar arasındaki farkın olması gerekmektedir.

Sonuç olarak, İl Özel İdare bütçesine Afet ve Acil Durum Yönetim Başkanlığınca personele yemek yardımı yapılması için aktarma yapılabileceği, yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi gerektiği, kamu zararının ise yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen bütçe uygulama talimatındaki rakamlar arasındaki farka göre yeniden tespiti gerekçeleriyle 171 sayılı ilamın 10 uncu maddesiyle ……… TL. ye ilişkin verilen kararın bozularak, kararı veren Daireye gönderilmesine (…. Daire Başkanı ……. in “657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212 nci maddesinde: “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.” hükmüne yer verilmiş ve bu hüküm uyarınca hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu; “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanacağı; “Yardım Şekli” başlıklı 3 üncü maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı; “Yardımın Şartları” başlıklı 5 inci maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği hükümlerine yer verilmiştir.

Söz konusu ödemenin dayanağı olarak gösterilen Yönetmelik’te yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanun’a tabi İl Özel İdaresi bünyesinde çalışan İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü personeline yapılacak yiyecek yardımının kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şeklinde yapılması mümkün değildir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanun’un tanımlar başlıklı 4 üncü maddesinde de, “Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, .. ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır.

İhale dokümanında yer alan bilgilere göre, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması, Kamu İhale Kanunu’nun yukarıya alınan hizmet tanımı kapsamında bulunmamaktadır.

5018 sayılı Kanun’un 71. maddesi 1. fıkrasında kamu zararı tanımlanmış, 2. fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kanun’da, “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” işlemi de kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır. Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili belediyenin işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanunu’na aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir. Ayrıca, müteahhit ve belediye memurlarına yapılan ödeme işlemi neticesinde de kamu kaynağında azalma meydana gelmiş ve kamu zararı oluşmuştur.

Bu nedenlerle, ihale bedelinin tamamına tazmin hükmü verilmesi yerinde olduğundan tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesi gerekir.” yönündeki ayrışık görüşü ile;

Üye ……. in “tazmin hükmü Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. maddesindeki hükme dayanmakta olup, yönetmeliğin 5, 6 ve 7’nci maddelerinden yemek yardımının kurumlarca oluşturulacak veya oluşturulmuş yemek servisleri aracılığıyla verilmesine göre düzenlendiği anlaşılmaktadır. Anılan Yönetmeliğin 9’uncu maddesinde de ‘‘Yönetmeliğin 4 üncü maddesinin uygulanmasında, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri, kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderleri yemek maliyetine dahil edilmez’’ hükmü yer almaktadır. Özel İdarece ihale yoluyla temin edilen yemek yardımı alımında ise bu unsurlara tekabül eden payın hesabı mümkün bulunmamaktadır. Bu nedenle yemek maliyetinin büyük bir kısmını oluşturan unsurlara tekabül eden tutardan sonra kalan kısmın, yarısına tekabül edeceği düşünülen Bütçe Uygulama Talimatındaki asgari yemek bedellerinin memurlardan alınmasının yeterli olduğu değerlendirildiğinden ve bu miktarın da tahsil edildiği görüldüğünden tazmin hükmünün kaldırılması gerekir yönündeki ayrışık görüşlerine karşı), Oyçokluğu ile,

Karar verildiği 10.11.2015 tarih ve 41015 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.