Temyiz Karar Detayı
Kamu İdaresi
Genel Bütçe Kapsamındaki İdareler
Yılı
2012
Daire
7
Dosya No
42255
Tutanak No
44064
Tutanak Tarihi
14.02.2018
Konu
Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar
KARAR
Kanuni dayanağı olmaksızın sınav görevlilerine ücret ödenmesi;
478 sayılı Ek İlamın 1. maddesiyle; … Bakanlığına bağlı … Müdürlüğü (…) tarafından yapılan Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavında Bina Sorumlusu, Bina Sorumlu Yardımcısı, Bina Yöneticisi, Bina Yönetici Yardımcısı, Salon Başkanı, Gözetmen, Yedek Personel olarak görev alan personele görevleri karşılığında kanuni dayanağı olmaksızın ücret ödendiği gerekçesiyle … TL’nin tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir. [***Sayıştay 7. Dairesi, Temyiz Kurulunun 03.03.2015 tarih ve 40086 tutanak sayılı Kararına uymayarak; 149 sayılı (Asıl) İlamın 19. maddesiyle verilen tazmin hükmünün devamı yönünde hüküm tesis etmiştir.***]
Sorumlu (Harcama Yetkilisi sıfatıyla temyiz talep eden Müdür Vekili …), temyiz dilekçesinde özetle; Sayıştay 7. Dairesince düzenlenen 149 sayılı İlamın 19. maddesi ile ilgili olarak tazmin hükmü verildiğini, söz konusu tazmin hükmüne karşı Sayıştay Temyiz Kuruluna yapmış oldukları müracaat üzerine Temyiz Kurulunun 03.03.2015 tarih ve 40086 tutanak sayılı Kararı ile tazmin hükmünün bozulduğunu ve konunun tekrar karara bağlanması için Dairesine havalesinin yapıldığını, Sayıştay 7. Dairesinin konuyu yeniden görüştüğünü ve Temyiz Kurulunun bozma kararına uymayarak tazmin hükmünün devamına hükmettiğini, ilamda sınav ücreti ödemelerinin kanuni dayanağının olmaması ve sınav ücretlerinin ne şekilde ödeneceğine dair bir düzenleme bulunmaması hususlarının vurgulandığını, … tarih ve … sayılı Makam Oluru ile Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavı Uygulama Esasları yürürlüğe girdikten sonra, 11/3 ve 20/1 maddeleri çerçevesince sınav görevlilerine nasıl ödeme yapılacağının daha birinci sınav çalışmasında gündeme gelmiş bir konu olduğunu, bu bağlamda Bakanlık yapılanmasında yaşanan değişiklikler ve çözümleri noktasında, Sayıştay Başkanlığınca, … Bakanlığı 2012 Denetim Raporunun Öneriler kısmında, sınavda görevli personele yapılacak ücret ödemelerin yasal dayanağa kavuşturulmasının önerildiğini; ancak bugün itibarıyla henüz bir düzenlemenin yapılamadığını, kendi Müdürlüğünce yapılan Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavı tarihleri ve görevlilerine yapılacak ödemelere ait Olurların 1. Sınav-24 Ekim 2010 Ödeme Oluru, 2. Sınav-10 Nisan 2011 Ödeme Oluru, 3. Sınav-04 Aralık 2011 Ödeme Oluru, 4. Sınav-29 Nisan 2012 Ödeme Oluru, 5. Sınav-02 Aralık 2012 Ödeme Oluru, 6. Sınav-21 Nisan 2013 Ödeme Oluru şeklinde sıralandığını, sınavda görevli personele yapılacak ücret ödemelerinin yasal bir dayanağı olmayışı sebebiyle yukarıda sıraladığı tüm sınavlara ait dilekçe ekinde sunduğu olurlar incelendiğinde; 1, 2 ve 3. sınavların yapıldığı tarihlerde Müdürlüğünün idari olarak (mülga) Teşkilatlanma ve Destekleme Genel Müdürlüğüne, 4, 5 ve 6. sınavlarda ise idari durumu değişerek, Eğitim Yayım ve Yayınlar Dairesi Başkanlığına bağlanmış olduğunun anlaşılacağını, dolayısıyla da; bütün sınavlarda, sınav görevlilerine ait ödemelerin konu edilmiş olduğu olurlarda, “MEB Eğitim Teknolojileri Genel Müdürlüğü Merkezi Sınavlarda Görevlendirilenlere Ödenecek Ücret Tablosu” dikkate alınarak ödeme yapılmasının istendiğinin görüleceğini, bu bağlamda sınav görevlilerine yapılacak ödemeler ve ödeme şekli de dâhil tüm işlemlerin bağlı oldukları makamın yazılı olurlarıyla kendi Müdürlüğüne bir görev olarak tevdi edildiğini ve tüm sınavların sorunsuz olarak tamamlandığını, müdür vekili olarak 25.09.2012/08.04.2013 tarihlerinde 6 ay görev yürüttüğü döneme denk gelen 5. sınav çalışmalarının kendisi göreve başlamadan önce, sınav tarihi belirlenmesi suretiyle başladığını, … İl Milli Eğitim Müdürlüğünce okulların tahsis işlemlerinin başladığını ve sınavın tüm resmi işlem ve yazışmaların yürütülmesi ve gerekli görüşmelerin yapılması için sınav koordinatörü dâhil personel görevlendirmeleri yapıldığını, başvuruların alınması ve kayıt süreci gibi işlemler planlanarak sınav takviminin işlemeye başlamış olduğunu, Eğitim Yayım ve Yayınlar Dairesi Başkanlığınca yaptırılan 4. sınavda görevli personelin ödemelerinde önceki sınavlarda olduğu gibi; “MEB Eğitim Teknolojileri Genel Müdürlüğü Merkezi Sınavlarda Görevlendirilenlere Ödenecek Ücret Tablosu”nun esas alınması yönünde olur verildiğini, ancak öncesinde 18.01.2012 tarih ve 2012/2723 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile “Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslar”ın yayınlanarak yürürlüğe girmiş olduğunun anlaşıldığını, bu 4. sınavda görev alan personele yapılacak ödemelerde Sınav Koordinatörü tarafından talep edilen 03/05/2012 tarih ve … sayılı Olur ile “Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslar” temel alınarak ödeme yapıldığının Sayıştay Başkanlığınca da tespit edildiğini, Eğitim Yayım ve Yayınlar Dairesi Başkanlığınca yaptırılan ve bu dilekçeye konu olan 5. sınavda ise sınav görevlilerinin ücretlendirmesinde 4. sınavda olduğu gibi ödeme yapılmaması durumunda geri dönülmez ve telafisi kamu zararına sebep olabilecek yeni hukuksal sorunlara neden olunacağı, bununla birlikte … İl Milli Eğitim Müdürlüğünce sınav merkezleri ve salonlarının tahsisinde sınav görevlilerine yapılacak ödemelerde Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslara göre ödeme yapılmasının bir şart olarak ortaya konmuş olması üzerine, 5. sınav olan bu Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavında görevlilere ödenecek ücretler konusunun 21.11.2012 tarihinde Eğitim ve Yayım Dairesi Başkanının başkanlığında toplanan Sınav Komisyonunda müzakere edilerek, “görevli ücretlerinin ödenmesinde Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslardaki hükümlerin dikkate alınması" yönünde karar verildiğini, Sınav Komisyonu toplantı ve karar tarihinden bir gün sonra, Eğitim ve Yayım Dairesi Başkanı tarafından, bir gün önce kendisinin başkanlığında alınan Sınav Komisyonu kararına rağmen daha önceki tüm sınavlarda olduğu gibi; 22.11.2012 tarihinde “MEB Eğitim Teknolojileri Genel Müdürlüğü Merkezi Sınavlarda Görevlendirilenlere Ödenecek Ücret Tablosu”nun esas alınması yönünde makam oluru alındığını ve kendi Müdürlüğüne gönderildiğini, Sınav Koordinatörü tarafından olurda işaret edilen ödeme yönteminin Sınav Komisyonunda alınan kararlara uygun olmadığı yönünde ilgililerle yapılan görüşmelerde, bu sınav için Başkanlık Makamı tarafından alınan … tarihli Olurun içeriğinde bahsi geçen 22/07/2010 tarih ve 15557 sayılı “Merkezi Sınavlarda Görevlendirilenlere Ödenecek Ücret Tablosu”nun MEB'in ödeme şeklini tarif ettiğini, son düzenleme olan 18.01.2012 tarih ve 2012/2723 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konan “Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslar”ı kapsadığı ve bu yönüyle yapılacak değerlendirmede Sınav Komisyonu kararına da aykırı olmadığının ifade edildiğini, bu kapsamda 4. sınavda esas alınan ödeme yönteminde izlenen yolun dikkate alındığını, bu amaçla Sınav Koordinatörü tarafından alınan olur ile 02 Aralık 2012 tarihinde yapılan sınavda görevlendirilen personele; Sınav Komisyonunun kararı ve Eğitim Yayım ve Yayınlar Dairesi Başkanlığı tarafından verilen olurun ifadesine ait değerlendirmeler istikametinde “Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslar” kapsamında ödeme yapıldığını, ilamda kamu giderinin asli unsurlarından ve kamu giderinin yapılabilmesinin ön şartı olan makam olurunun varlığı göz ardı edilerek bir kamu giderinin var olup olmadığının da ayrıca mütalaa edildiğini, bir kamu giderinin asli unsurlarından olan ve kamu giderinin yapılabilmesinin ön şartı olan makam oluru ve dayanağı olan sınav komisyonu kararının tekâmül ettiği sınav görevi ücretlerinin tahakkuku gibi mali işlemlerin de bu çerçevede yapıldığının görüleceğini, bu bağlamda yapılan ödemelerin herhangi bir kamu zararına sebep olmayıp, tam aksine sınav gelirleri ile kamuya gelir sağladığını, bu konuda Müdürlük Makamına vermiş olduğu 27/06/2014 tarih ve 1104 sayılı dilekçesine cevaben, kamu kaynaklarında bir azalma olmadığı ve kamu zararına sebebiyet verilmediği, aksine artış olduğu hususlarının belgelerde ortaya konulduğunu, gerek daha önceki Temyiz Kurulu kararlarında gerekse bu karar doğrultusunda Dairece yeniden düzenlenen ilamda Denetçi Düşüncesi ve Savcı Görüşü kısmında tazmin hükmünün kaldırılması gerektiğinin ifade edildiğini, Müdürlüğünün idari olarak bağlı olduğu Makam tarafından verilen yazılı emirler gereğince, konu iş ve işlemler ve yapılan bu 5. sınavın, 150 salonda, 7 sınav merkezi ve 350 sınav görevlisi ile yasal mevzuatlar çerçevesinde herhangi bir olumsuzluğa sebep olmadan tamamlandığını, sınavda görevli personele hak ettikleri ücretlerini, tüm süreçte alınan kararlar ile verilen yazılı emre muhalefet edecek şekilde farklı değerlendirmelerde bulunarak ödememek gibi bir tercih imkânı bulunmayan idareciyi “sınav ücreti ödemelerinin kanuni dayanağının bulunmadığı” şeklinde sorumlu tutmanın hakkaniyet ölçülerine göre bir değerlendirme olmadığını,
Sonuç olarak; sorunsuzca tamamlanmış bir sınav organizasyonu ve ödemelerle ilgili emir ve kararlar göz ardı edilerek, konuyu sadece sınavda görev alan personele yapılan ödemeye ilişkin usul ve esaslar ya da ilgili düzenlemelerin kapsam maddesine indirgeyerek bununla sınırlı görüp;
a- Müdürlüğüne makam oluru ile 2010 yılında verilen sınav yapma görevinden sonra, sınavda görev alacak personele yapılacak ödemeler için herhangi bir yasal düzenleme yapılmamış olması,
b- İdari olarak bağlı olunan üst makamın sınavda görev alan personele yapılacak ödemeler ile ilgili yazılı emirleri,
c- Eğitim ve Yayım Dairesi Başkanın Başkanlığında alınan Sınav Komisyonu kararlarının uygulanması,
d- Sınav Koordinatörlüğü tarafından yürütülen Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavının tüm aşamalarındaki yazışmalar,
e- … İl Milli Eğitim Müdürlüğü'nün okul tahsisi ve görevlilere yapılacak ödemelerde merkezi sistem sınavlarında ödenecek ücretlerin esas alınması yönündeki şartlı yazısı,
f- 03.03.2015 tarih ve 40086, 40087 ve 40089 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararları
Şeklinde yukarıda başlıkları ile sıralamaya çalıştığı ve her biri ile ilgili bu dilekçesinde yaptığı açıklamalar ile ekinde belgelerini sunduğu idareyi bağlayıcı ve zorlayıcı tüm sınav sürecini yok sayarak, bir kamu idarecisi olarak şahsını, resmi görev tevdi edilen ve titizlikle takip ettiği tüm bu sınav sürecinde “ödemelerin yasal dayanağı olmadığı” şekliyle sorumlu tutmanın; bu görevleri ifa etmesi karşılığında Anayasanın angaryayı yasaklayan temel kuralı da gözetilerek, hiçbir hukuki soruna sebep olmadan, yasal mevzuat çerçevesinde sınav görevlilerinin ücretinin ödenmiş olmasını kamu zararı olarak kabul etmenin ve bundan da kamu idarecisi olarak tarafını mesul tutmanın; vicdani ve hukuki açıdan doğru bir değerlendirme ve karar olmadığını, son olarak, yukarıda bahsedilen Sayıştay Başkanlığının … Bakanlığı 2012 Denetim Raporu Öneriler kısmındaki öneriler çerçevesinde … tarih ve … Makam Olurlarıyla, Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavı Uygulama Esasları ile Kurumlarına verilen bu görevin ifasında Başkanlığımızca tespit edilen eksikliğin sebebi ve çözüm makamının da gösterildiğini belirterek tazmin hükmünün kaldırılarak beraatına hükmedilmesini arz ve talep etmiştir.
Başsavcılık mütalaasında özetle; temyiz dilekçesinde; tazmin hükmünün kaldırılmasının talep edildiği ifade edildikten sonra … Bakanlığı 2012 yılı hesabının 7. Dairece yargılanması sonucu çıkarılan 149 sayılı İlamın 19. maddesiyle verilen tazmin hükmüne karşı, Temyiz Kuruluna yapılan itiraz sonucu. Daire Kararının bozulmasına ve tekrar değerlendirilmek üzere Dairesine gönderilmesine kararı verildiği, bu karar üzerine, düzenlenen ek raporun 7. Dairede değerlendirilerek yapılan yargılamasında çıkarılan 478 sayılı Ek ilam ile “tazmin hükmünün devamına” kararı verildiği, 149 sayılı ilamın 19. maddesiyle verilen tazmin hükmüne karşı yapılan temyiz başvurusu sonucunda ise Temyiz Kurulunun 03.03.2015 tarih ve 40086 tutanak sayılı Kararında, konu detaylı olarak değerlendirildikten sonra;
"Tüm bu açıklamalar çerçevesinde, idari olarak bağlı olunan üst makamın sınavda görev alan personele yapılacak ödemeler ile ilgili yazılı emirleri, Eğitim ve Yayım Dairesi Başkanın Başkanlığında alınan Sınav Komisyonu kararlarının uygulanması, Sınav Koordinatörlüğü tarafından yürütülen Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavının tüm aşamalarındaki yazışmalar ve … İl Milli Eğitim Müdürlüğü'nün okul tahsisi ve görevlilere yapılacak ödemelerde merkezi sistem sınavlarında ödenecek ücretlerin esas alınması yönündeki şartlı yazısı karşısında … Bakanlığına bağlı … Müdürlüğü (…) tarafından yapılan Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavında Bina Sorumlusu, Bina Sorumlu Yardımcısı, Bina Yöneticisi, Bina Yönetici Yardımcısı, Salon Başkanı, Gözetmen, Yedek Personel olarak görev alan personele görevleri karşılığında Bakanlar Kurulu’nun “Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslar" hükümleri ve katsayıları esas (emsal) alınarak ücret ödenmesinde mevzuata aykırılıktan söz etmek mümkün görünmemektedir.”
Denilerek ilamın bozulmasına karar verildiği, sorumluların itiraz konusu gerekçelerinin kabul edilerek, 03.03.2015 tarih ve 40086 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının göz önünde bulundurularak; 478 sayılı İlam ile verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesinin uygun olacağı belirtilmiştir.
İşbu dosyayla duruşma talebinde bulunan … ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
Tarım Kanununun 9 uncu maddesinde yer alan; “Bakanlık Tarım, Çiftçi, Eğitim ve Yayım faaliyetlerinde, Sivil Toplum Örgütleri, özel sektör kuruluşları ve serbest Tarım Danışmanlarının görev almasını sağlamak için gerekli düzenlemeler yapar, bu kuruluş ve kişileri teşvik eder, çalışma esaslarını belirler ve denetler. Çiftçi Eğitimi özel yayım ve danışmanlık hizmetleri çalışma esas ve usulleri ile ilgili diğer şartlar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.” kapsamında, 08/09/2006 tarih ve 26283 sayılı Resmi Gazetede Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Hizmetlerinin Düzenlenmesine Dair Yönetmelik yayımlanarak yürürlüğe konulmuştur. Anılan Yönetmeliğin 15 inci maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında; tarımsal yayım ve danışmanlık sistemi içerisinde görev yapacak olan yayımcı ve danışmanlara sertifika eğitimleri düzenleneceği belirtilmiştir.
Sonrasında, 31/03/2010 tarih ve 27538 sayılı Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Hizmetlerinin Düzenlenmesine Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 6 ncı maddesi ile yukarıda bahsi geçen Yönetmeliğin 15 inci maddesinin sekizinci fıkrası; “Sınav bakanlığın belirleyeceği esaslar dâhilinde merkezi olarak gerçekleştirilir.” şeklinde değiştirilerek sertifika eğitimleri kaldırılmış, yerine merkezi sınav getirilmiştir.
Bu kapsamda, Bakanlık Makamının … tarih ve … sayılı Oluruyla yürürlüğe konulan “Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavı Uygulama Esasları”nın;
A- 2 nci bölümün 6 ncı maddesinin ikinci fıkrasında; “Tarımsal Yayım ve Danışmanlık sınavı … Müdürlüğü (…) tarafından belirlenen yerlerde yapılır.” denilerek sınavın merkezi olarak yapılacağı,
B- 3 üncü bölümün 11 inci maddesinin üçüncü fıkrasında; “Tarımsal Yayım ve Danışmanlık sınavı Sınav komisyonunda görev alacak Komisyon üyelerine …’in mevzuatı çerçevesinde ders ücreti ödenir.” denilerek komisyona ücret ödeneceği,
C- 5 inci bölümün 18 inci maddesinin d fıkrası ile yapılacak sınavlarla ilgili tüm iş ve işlemlerin …’ce yürütüleceği,
D- 6 ncı bölümün 20 nci maddesinde; “Sınav komisyonu, Soru hazırlama komisyonu ve Bina sorumluları, Salon başkanları ve Sınav gözetmenlerinin ders ücretleri ilgili mevzuat doğrultusunda … tarafından karşılanır.” denilerek Sayıştay ilamına konu olan kişilere de ücret ödeneceği
Hüküm altına alınmıştır.
Her şeyden önce ilamda; “5488 sayılı Tarım Kanununun 9 uncu maddesinde, çiftçi eğitimi, özel yayım ve danışmanlık hizmetleri çalışma esas ve usulleri ile diğer şartların Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirleneceğinin ifade edildiği, Kanunun, yapılan sınavda görev alanlara ödenecek ücretlere ilişkin bir düzenleme öngörmediği, Yönetmelikte de bu konuda düzenleme yapılmasına izin verilmediği; bu nedenle, mevzuatın bu haliyle sınav ücreti için yapılan ödemelerinin kanuni dayanağının bulunmadığı” temel gerekçe olarak gösterilmişse de; ilgili kamu idaresi, (görevleri arasında olduğundan) söz konusu sınavı düzenlemeye yetkilidir. Olayın bu yönüyle, ilamın “hukuki düzenleme yapılamayacağına” ilişkin bu gerekçesi hukuken isabetli değildir.
Diğer taraftan, 18/01/2012 tarihli ve 2012/2723 sayılı Bakanlar Kurulu eki Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esasların “Amaç ve Kapsam” başlıklı 1 inci maddesinde yer alan; “Bu usul ve esasların amacı; Milli Eğitim Bakanlığı ile Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığınca yapılan merkezi sınavlar, yükseköğretim kurumlarının açık öğretim sınavları ve kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzel kişilerinin talepleri üzerine yükseköğretim kurumlarınca yurtiçinde ve yurtdışında yapılan sınavlarda; soruların hazırlanmasında görevlendirenlere, sınav soru havuzunda yer alacak soruların hazırlanmasında katkısı olanlara, sınav koordinatörlüklerinin koordinatörüne ve diğer personeline, bina sınav sorumluları ile bina yöneticilerine, salon başkanlarına, gözetmenlere, sınav güvenliğini sağlayan kolluk kuvvetlerine, kapalı dönem çalışanlara ve sınav sürecinde görev alan diğer personele ödenecek sınav ücretleri ile ilgili usul ve esasları belirlemektir.” hükmünden bahisle … Bakanlığının bu esasların kapsam maddesinde yer almadığı kabul edilse bile, yukarıda anılan Yönetmeliğe göre hazırlanan Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavı Uygulama Esaslarının 6 ncı bölümünün 20 nci maddesindeki hüküm karşısında söz konusu kişilere ders ücreti ödeneceği konusunda herhangi bir tereddüt bulunmamaktadır. Olayın bu yönüyle de, -(ek) ilamda ifade edildiği gibi- kanuni bir dayanak olmadığından söz etmek mümkün olmayıp, burada ihtilaf, bu ödemelerin sadece ne şekilde yapılacağı konusunda ortaya çıkmaktadır.
Bu ihtilafa ilişkin olarak ise, gerek sorumlunun iddialarından gerekse ödeme belgelerinden yasal boşluk bulunması (herhangi bir düzenleme yapılmaması) nedeniyle … tarafından yapılan Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavının gerçekleştirilmesinde görev alan personele, (gidilebilecek tek mevzuat olan … Bakanlığı mevzuatında olduğu gibi) Bakanlar Kurulunca çıkarılan Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslarda yer alan hükümler ve katsayılar esas (emsal) alınarak ödeme yapıldığı anlaşılmaktadır.
İlk olarak, sınava katılan görevlilere ders ücreti ödeneceği mutlak iken; yasal boşluktan dolayı rastgele bir ödeme şekli yerine başka bir kamu kurumunun (… Bakanlığı) ödeme şekli esas alınarak sınavların gerçekleştirilmesine bağlı olarak bu sınavlarda görevli olanlara ücret ödenmesini 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 71 inci maddesindeki kamu zararı kapsamında tanımlamak mümkün görülmemektedir.
İkinci olarak, ilama konu sınavda komisyon üyesi, bina sorumlusu, bina sorumlu yardımcısı, bina yöneticisi, bina yönetici yardımcısı, salon başkanı, gözetmen, müstahdem ve yedek personel olarak toplam 439 kişinin görev aldığı, bu kişilerin görevlerini fiili olarak gerçekleştirdikleri, sınavla ilgili tüm tutanakların … arşivinde mevcut olduğu, bu kişilerin ücretlerinin 22/08/2012 tarih ve 651 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1 inci maddesi ile kurulan Eğitim Yayım ve Yayınlar Dairesi Başkanlığı yazışmaları, olurları ve yazılı talimatları doğrultusunda ödendiği, sınavda görev alan bu kişilerin … ilinde Bakanlık merkez ve taşra birimlerinde teknik ve idari personel olarak görev yaptıklarının anlaşıldığı, sınav görevinin mesai saati dışında ve hafta sonu gerçekleşmiş olduğu da göz önüne alındığında; kamu kaynağında mevzuata aykırı olarak oluşan bir eksilmeden de söz edilemeyeceği görülmektedir.
Tüm bu açıklamalar çerçevesinde, … Bakanlığına bağlı … Müdürlüğü (…) tarafından yapılan Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavında; alınmış makam olurları ve yazılı talimatlara bağlı olarak Yönetmelik hükümleri doğrultusunda Bakanlıkça belirlenen Usul ve Esaslara [(ancak bu Usul ve Esaslarda ödeme şekli yer almadığından; … Bakanlığının da uyguladığı Bakanlar Kurulunca çıkarılan “Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslar”a] göre Bina Sorumlusu, Bina Sorumlu Yardımcısı, Bina Yöneticisi, Bina Yönetici Yardımcısı, Salon Başkanı, Gözetmen, Yedek Personel olarak görev alan personele görevleri karşılığında ödeme yapılmış olması kamu zararına sebebiyet vermemektedir.
Bu itibarla, temyize konu olayda kamu zararı oluşmadığından; 478 sayılı Ek İlamın 1. maddesiyle verilen … TL’nin tazminine ilişkin hükmün 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin 7 nci fıkrası uyarınca BOZULMASINA ve (tazmin hükmünün kaldırılması gerektiğine yönelik) yukarıda ve aynı konu ile ilgili olarak 03.03.2015 tarih ve 40086 tutanak sayılı Temyiz Kurulu İlamında (konunun esası yönünden) belirtilen hususların tekrar değerlendirilmesini teminen yeni hüküm tesisi için dosyanın hükmü veren DAİREYE GÖNDERİLMESİNE, … Daire Başkanı … ile Üyeler; …, … ve …’ın aşağıda yazılı azınlık görüşlerine karşı) oy çokluğuyla,
Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü
… Daire Başkanı … ile Üyeler; …, … ve …’ın;
5488 sayılı Tarım Kanununun 9 uncu maddesindeki;
“Bakanlık Tarım, Çiftçi, Eğitim ve Yayım faaliyetlerinde, Sivil Toplum Örgütleri, özel sektör kuruluşları ve serbest Tarım Danışmanlarının görev almasını sağlamak için gerekli düzenlemeler yapar, bu kuruluş ve kişileri teşvik eder, çalışma esaslarını belirler ve denetler. Çiftçi Eğitimi özel yayım ve danışmanlık hizmetleri çalışma esas ve usulleri ile ilgili diğer şartlar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.” hükmü kapsamında, 08/09/2006 tarih ve 26283 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Hizmetlerinin Düzenlenmesine Dair Yönetmelik yürürlüğe konulmuştur. Anılan Yönetmeliğin 15 inci maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında; tarımsal yayım ve danışmanlık sistemi içerisinde görev yapacak olan yayımcı ve danışmanlara, sertifika eğitimleri düzenleneceği belirtilmiştir.
Sonrasında, 31/03/2010 tarih ve 27538 sayılı Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Hizmetlerinin Düzenlenmesine Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 6 ncı maddesi ile yukarıda bahsi geçen Yönetmeliğin 15 inci maddesinin sekizinci fıkrası; “Sınav bakanlığın belirleyeceği esaslar dâhilinde merkezi olarak gerçekleştirilir.” şeklinde değiştirilerek sertifika eğitimleri kaldırılmış, yerine merkezi sınav getirilmiştir.
Bu kapsamda, Bakanlık Makamının … tarih ve … sayılı Oluruyla yürürlüğe konulan “Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavı Uygulama Esasları”nın;
A- 2 nci bölümün 6 ncı maddesinin ikinci fıkrasında; “Tarımsal Yayım ve Danışmanlık sınavı … Müdürlüğü (…) tarafından belirlenen yerlerde yapılır.” denilerek sınavın merkezi olarak yapılacağı,
B- 3 üncü bölümün 11 inci maddesinin üçüncü fıkrasında; “Tarımsal Yayım ve Danışmanlık sınavı Sınav komisyonunda görev alacak Komisyon üyelerine …’in mevzuatı çerçevesinde ders ücreti ödenir.” denilerek komisyona ücret ödeneceği,
C- 5 inci bölümün 18 inci maddesinin d fıkrası ile yapılacak sınavlarla ilgili tüm iş ve işlemlerin …’ce yürütüleceği,
D- 6 ncı bölümün 20 nci maddesinde; “Sınav komisyonu, Soru hazırlama komisyonu ve Bina sorumluları, Salon başkanları ve Sınav gözetmenlerinin ders ücretleri ilgili mevzuat doğrultusunda … tarafından karşılanır.” denilerek Sayıştay ilamına konu olan kişilere de ücret ödeneceği
Hüküm altına alınmıştır.
Söz konusu Yönetmeliğe göre hazırlanan "Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavı Uygulama Esasları”nın 6 ncı bölüm, 20 nci maddesinde; "Sınav komisyonu, Soru hazırlama komisyonu ve Bina sorumluları, Salon başkanları ve Sınav gözetmenlerin ders ücretleri ilgili mevzuat doğrultusunda … tarafından karşılanır." denilmekteyse de; Tarım Kanununda sınav ücreti ödeneceğine dair bir düzenleme yoktur. Kaldı ki, Yönetmelikle bu konuda düzenleme yapılmasına izin verilmemiştir. Şöyle ki; 5488 sayılı Tarım Kanununun 9 uncu maddesinde, çiftçi eğitimi, özel yayım ve danışmanlık hizmetleri çalışma esas ve usulleri ile diğer şartların Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği ifade edilmiştir. Kanun, yapılan sınavda görev alanlara ödenecek ücretlere ilişkin bir düzenleme öngörmemiştir. Yönetmelikte de bu konuda düzenleme yapılmasına izin verilmemiştir. Bu nedenle, mevzuatın bu haliyle sınav ücreti için yapılan ödemelerinin kanuni dayanağı bulunmamaktadır.
Diğer taraftan, … tarafından yapılan "Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavının gerçekleştirilmesinde görev alan personele, Bakanlar Kurulu Kararına ekli "Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslar" hükümleri ve katsayıları esas alınarak ödeme yapılmıştır.
18/01/2012 tarihli ve 2012/2723 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslar'ın “Amaç ve Kapsam” başlıklı 1 inci maddesinde;
“Bu usul ve esasların amacı; Milli Eğitim Bakanlığı ile Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığınca yapılan merkezi sınavlar, yükseköğretim kurumlarının açık öğretim sınavları ve kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzel kişilerinin talepleri üzerine yükseköğretim kurumlarınca yurtiçinde ve yurtdışında yapılan sınavlarda; soruların hazırlanmasında görevlendirenlere, sınav soru havuzunda yer alacak soruların hazırlanmasında katkısı olanlara, sınav koordinatörlüklerinin koordinatörüne ve diğer personeline, bina smav sorumluları ile bina yöneticilerine, salon başkanlarına, gözetmenlere, sınav güvenliğini sağlayan kolluk kuvvetlerine, kapalı dönem çalışanlara ve sınav sürecinde görev alan diğer personele ödenecek sınav ücretleri ile ilgili usul ve esasları belirlemektir.”
Denilmektedir.
Söz konusu mevzuat hükmünden de anlaşılacağı üzere, bu esasları uygulayacak olan birimler Bakanlar Kurulu tarafından yayımlanan “Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslar”ın kapsam maddesinde tek tek sayılmaktadır. İlgili Esasların kapsam maddesinde, … Bakanlığı yer almadığı halde, söz konusu Bakanlığa bağlı …'in 2012 Nisan ve Aralık ayında gerçekleştirmiş olduğu “Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavı”nda görevlendirilen personele bu Esaslarda belirtilen gösterge rakamları dikkate alınarak ödeme yapılmıştır.
Son olarak, 02.05.2012 tarih ve … sayılı “Olur” incelendiğinde bu olurun kamu zararına sebep olduğu iddia edilen idari işleme esas teşkil eden bir Makam Oluru olmadığı, sadece 29.04.2012 tarihinde yapılan Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavında görev alan personelin belirlendiği bir İç Olur olduğu, Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavında görev alacak personel, görevleri ve ücretlerinin ödenmesi EYYD Başkanlığının … tarih ve …oluru ile kararlaştırıldığı, sınav görevi verilen personel bazı durumlarda mazeretleri nedeniyle bu görevi ifa edemedikleri, sınavın tamamlanması ve ilgili tutanakların Eğitim Hizmetleri Birimine ulaşmasını müteakip görevi ifa eden personelin belirlenmesi gerektiği, 02.05.2016 tarih ve … sayılı olurun bu keyfiyetin resmiyete kavuşturulması için alınan tespit niteliğinde bir yazışma olduğu, söz konusu kamu zararı ile teklif eden olarak imzanın yer aldığı … sayılı iç olurun bir ilişkisinin olmadığı anlaşıldığından; tazmin hükmündeki sorumluluk tespitinde de herhangi bir isabetsizlik bulunmamaktadır.
Tüm bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde; tazmin hükmü yerinde olup tasdiki gerekir.
Karar verildiği 14.02.2018 tarih ve 44064 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
478 sayılı Ek İlamın 1. maddesiyle; … Bakanlığına bağlı … Müdürlüğü (…) tarafından yapılan Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavında Bina Sorumlusu, Bina Sorumlu Yardımcısı, Bina Yöneticisi, Bina Yönetici Yardımcısı, Salon Başkanı, Gözetmen, Yedek Personel olarak görev alan personele görevleri karşılığında kanuni dayanağı olmaksızın ücret ödendiği gerekçesiyle … TL’nin tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir. [***Sayıştay 7. Dairesi, Temyiz Kurulunun 03.03.2015 tarih ve 40086 tutanak sayılı Kararına uymayarak; 149 sayılı (Asıl) İlamın 19. maddesiyle verilen tazmin hükmünün devamı yönünde hüküm tesis etmiştir.***]
Sorumlu (Harcama Yetkilisi sıfatıyla temyiz talep eden Müdür Vekili …), temyiz dilekçesinde özetle; Sayıştay 7. Dairesince düzenlenen 149 sayılı İlamın 19. maddesi ile ilgili olarak tazmin hükmü verildiğini, söz konusu tazmin hükmüne karşı Sayıştay Temyiz Kuruluna yapmış oldukları müracaat üzerine Temyiz Kurulunun 03.03.2015 tarih ve 40086 tutanak sayılı Kararı ile tazmin hükmünün bozulduğunu ve konunun tekrar karara bağlanması için Dairesine havalesinin yapıldığını, Sayıştay 7. Dairesinin konuyu yeniden görüştüğünü ve Temyiz Kurulunun bozma kararına uymayarak tazmin hükmünün devamına hükmettiğini, ilamda sınav ücreti ödemelerinin kanuni dayanağının olmaması ve sınav ücretlerinin ne şekilde ödeneceğine dair bir düzenleme bulunmaması hususlarının vurgulandığını, … tarih ve … sayılı Makam Oluru ile Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavı Uygulama Esasları yürürlüğe girdikten sonra, 11/3 ve 20/1 maddeleri çerçevesince sınav görevlilerine nasıl ödeme yapılacağının daha birinci sınav çalışmasında gündeme gelmiş bir konu olduğunu, bu bağlamda Bakanlık yapılanmasında yaşanan değişiklikler ve çözümleri noktasında, Sayıştay Başkanlığınca, … Bakanlığı 2012 Denetim Raporunun Öneriler kısmında, sınavda görevli personele yapılacak ücret ödemelerin yasal dayanağa kavuşturulmasının önerildiğini; ancak bugün itibarıyla henüz bir düzenlemenin yapılamadığını, kendi Müdürlüğünce yapılan Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavı tarihleri ve görevlilerine yapılacak ödemelere ait Olurların 1. Sınav-24 Ekim 2010 Ödeme Oluru, 2. Sınav-10 Nisan 2011 Ödeme Oluru, 3. Sınav-04 Aralık 2011 Ödeme Oluru, 4. Sınav-29 Nisan 2012 Ödeme Oluru, 5. Sınav-02 Aralık 2012 Ödeme Oluru, 6. Sınav-21 Nisan 2013 Ödeme Oluru şeklinde sıralandığını, sınavda görevli personele yapılacak ücret ödemelerinin yasal bir dayanağı olmayışı sebebiyle yukarıda sıraladığı tüm sınavlara ait dilekçe ekinde sunduğu olurlar incelendiğinde; 1, 2 ve 3. sınavların yapıldığı tarihlerde Müdürlüğünün idari olarak (mülga) Teşkilatlanma ve Destekleme Genel Müdürlüğüne, 4, 5 ve 6. sınavlarda ise idari durumu değişerek, Eğitim Yayım ve Yayınlar Dairesi Başkanlığına bağlanmış olduğunun anlaşılacağını, dolayısıyla da; bütün sınavlarda, sınav görevlilerine ait ödemelerin konu edilmiş olduğu olurlarda, “MEB Eğitim Teknolojileri Genel Müdürlüğü Merkezi Sınavlarda Görevlendirilenlere Ödenecek Ücret Tablosu” dikkate alınarak ödeme yapılmasının istendiğinin görüleceğini, bu bağlamda sınav görevlilerine yapılacak ödemeler ve ödeme şekli de dâhil tüm işlemlerin bağlı oldukları makamın yazılı olurlarıyla kendi Müdürlüğüne bir görev olarak tevdi edildiğini ve tüm sınavların sorunsuz olarak tamamlandığını, müdür vekili olarak 25.09.2012/08.04.2013 tarihlerinde 6 ay görev yürüttüğü döneme denk gelen 5. sınav çalışmalarının kendisi göreve başlamadan önce, sınav tarihi belirlenmesi suretiyle başladığını, … İl Milli Eğitim Müdürlüğünce okulların tahsis işlemlerinin başladığını ve sınavın tüm resmi işlem ve yazışmaların yürütülmesi ve gerekli görüşmelerin yapılması için sınav koordinatörü dâhil personel görevlendirmeleri yapıldığını, başvuruların alınması ve kayıt süreci gibi işlemler planlanarak sınav takviminin işlemeye başlamış olduğunu, Eğitim Yayım ve Yayınlar Dairesi Başkanlığınca yaptırılan 4. sınavda görevli personelin ödemelerinde önceki sınavlarda olduğu gibi; “MEB Eğitim Teknolojileri Genel Müdürlüğü Merkezi Sınavlarda Görevlendirilenlere Ödenecek Ücret Tablosu”nun esas alınması yönünde olur verildiğini, ancak öncesinde 18.01.2012 tarih ve 2012/2723 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile “Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslar”ın yayınlanarak yürürlüğe girmiş olduğunun anlaşıldığını, bu 4. sınavda görev alan personele yapılacak ödemelerde Sınav Koordinatörü tarafından talep edilen 03/05/2012 tarih ve … sayılı Olur ile “Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslar” temel alınarak ödeme yapıldığının Sayıştay Başkanlığınca da tespit edildiğini, Eğitim Yayım ve Yayınlar Dairesi Başkanlığınca yaptırılan ve bu dilekçeye konu olan 5. sınavda ise sınav görevlilerinin ücretlendirmesinde 4. sınavda olduğu gibi ödeme yapılmaması durumunda geri dönülmez ve telafisi kamu zararına sebep olabilecek yeni hukuksal sorunlara neden olunacağı, bununla birlikte … İl Milli Eğitim Müdürlüğünce sınav merkezleri ve salonlarının tahsisinde sınav görevlilerine yapılacak ödemelerde Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslara göre ödeme yapılmasının bir şart olarak ortaya konmuş olması üzerine, 5. sınav olan bu Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavında görevlilere ödenecek ücretler konusunun 21.11.2012 tarihinde Eğitim ve Yayım Dairesi Başkanının başkanlığında toplanan Sınav Komisyonunda müzakere edilerek, “görevli ücretlerinin ödenmesinde Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslardaki hükümlerin dikkate alınması" yönünde karar verildiğini, Sınav Komisyonu toplantı ve karar tarihinden bir gün sonra, Eğitim ve Yayım Dairesi Başkanı tarafından, bir gün önce kendisinin başkanlığında alınan Sınav Komisyonu kararına rağmen daha önceki tüm sınavlarda olduğu gibi; 22.11.2012 tarihinde “MEB Eğitim Teknolojileri Genel Müdürlüğü Merkezi Sınavlarda Görevlendirilenlere Ödenecek Ücret Tablosu”nun esas alınması yönünde makam oluru alındığını ve kendi Müdürlüğüne gönderildiğini, Sınav Koordinatörü tarafından olurda işaret edilen ödeme yönteminin Sınav Komisyonunda alınan kararlara uygun olmadığı yönünde ilgililerle yapılan görüşmelerde, bu sınav için Başkanlık Makamı tarafından alınan … tarihli Olurun içeriğinde bahsi geçen 22/07/2010 tarih ve 15557 sayılı “Merkezi Sınavlarda Görevlendirilenlere Ödenecek Ücret Tablosu”nun MEB'in ödeme şeklini tarif ettiğini, son düzenleme olan 18.01.2012 tarih ve 2012/2723 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konan “Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslar”ı kapsadığı ve bu yönüyle yapılacak değerlendirmede Sınav Komisyonu kararına da aykırı olmadığının ifade edildiğini, bu kapsamda 4. sınavda esas alınan ödeme yönteminde izlenen yolun dikkate alındığını, bu amaçla Sınav Koordinatörü tarafından alınan olur ile 02 Aralık 2012 tarihinde yapılan sınavda görevlendirilen personele; Sınav Komisyonunun kararı ve Eğitim Yayım ve Yayınlar Dairesi Başkanlığı tarafından verilen olurun ifadesine ait değerlendirmeler istikametinde “Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslar” kapsamında ödeme yapıldığını, ilamda kamu giderinin asli unsurlarından ve kamu giderinin yapılabilmesinin ön şartı olan makam olurunun varlığı göz ardı edilerek bir kamu giderinin var olup olmadığının da ayrıca mütalaa edildiğini, bir kamu giderinin asli unsurlarından olan ve kamu giderinin yapılabilmesinin ön şartı olan makam oluru ve dayanağı olan sınav komisyonu kararının tekâmül ettiği sınav görevi ücretlerinin tahakkuku gibi mali işlemlerin de bu çerçevede yapıldığının görüleceğini, bu bağlamda yapılan ödemelerin herhangi bir kamu zararına sebep olmayıp, tam aksine sınav gelirleri ile kamuya gelir sağladığını, bu konuda Müdürlük Makamına vermiş olduğu 27/06/2014 tarih ve 1104 sayılı dilekçesine cevaben, kamu kaynaklarında bir azalma olmadığı ve kamu zararına sebebiyet verilmediği, aksine artış olduğu hususlarının belgelerde ortaya konulduğunu, gerek daha önceki Temyiz Kurulu kararlarında gerekse bu karar doğrultusunda Dairece yeniden düzenlenen ilamda Denetçi Düşüncesi ve Savcı Görüşü kısmında tazmin hükmünün kaldırılması gerektiğinin ifade edildiğini, Müdürlüğünün idari olarak bağlı olduğu Makam tarafından verilen yazılı emirler gereğince, konu iş ve işlemler ve yapılan bu 5. sınavın, 150 salonda, 7 sınav merkezi ve 350 sınav görevlisi ile yasal mevzuatlar çerçevesinde herhangi bir olumsuzluğa sebep olmadan tamamlandığını, sınavda görevli personele hak ettikleri ücretlerini, tüm süreçte alınan kararlar ile verilen yazılı emre muhalefet edecek şekilde farklı değerlendirmelerde bulunarak ödememek gibi bir tercih imkânı bulunmayan idareciyi “sınav ücreti ödemelerinin kanuni dayanağının bulunmadığı” şeklinde sorumlu tutmanın hakkaniyet ölçülerine göre bir değerlendirme olmadığını,
Sonuç olarak; sorunsuzca tamamlanmış bir sınav organizasyonu ve ödemelerle ilgili emir ve kararlar göz ardı edilerek, konuyu sadece sınavda görev alan personele yapılan ödemeye ilişkin usul ve esaslar ya da ilgili düzenlemelerin kapsam maddesine indirgeyerek bununla sınırlı görüp;
a- Müdürlüğüne makam oluru ile 2010 yılında verilen sınav yapma görevinden sonra, sınavda görev alacak personele yapılacak ödemeler için herhangi bir yasal düzenleme yapılmamış olması,
b- İdari olarak bağlı olunan üst makamın sınavda görev alan personele yapılacak ödemeler ile ilgili yazılı emirleri,
c- Eğitim ve Yayım Dairesi Başkanın Başkanlığında alınan Sınav Komisyonu kararlarının uygulanması,
d- Sınav Koordinatörlüğü tarafından yürütülen Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavının tüm aşamalarındaki yazışmalar,
e- … İl Milli Eğitim Müdürlüğü'nün okul tahsisi ve görevlilere yapılacak ödemelerde merkezi sistem sınavlarında ödenecek ücretlerin esas alınması yönündeki şartlı yazısı,
f- 03.03.2015 tarih ve 40086, 40087 ve 40089 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararları
Şeklinde yukarıda başlıkları ile sıralamaya çalıştığı ve her biri ile ilgili bu dilekçesinde yaptığı açıklamalar ile ekinde belgelerini sunduğu idareyi bağlayıcı ve zorlayıcı tüm sınav sürecini yok sayarak, bir kamu idarecisi olarak şahsını, resmi görev tevdi edilen ve titizlikle takip ettiği tüm bu sınav sürecinde “ödemelerin yasal dayanağı olmadığı” şekliyle sorumlu tutmanın; bu görevleri ifa etmesi karşılığında Anayasanın angaryayı yasaklayan temel kuralı da gözetilerek, hiçbir hukuki soruna sebep olmadan, yasal mevzuat çerçevesinde sınav görevlilerinin ücretinin ödenmiş olmasını kamu zararı olarak kabul etmenin ve bundan da kamu idarecisi olarak tarafını mesul tutmanın; vicdani ve hukuki açıdan doğru bir değerlendirme ve karar olmadığını, son olarak, yukarıda bahsedilen Sayıştay Başkanlığının … Bakanlığı 2012 Denetim Raporu Öneriler kısmındaki öneriler çerçevesinde … tarih ve … Makam Olurlarıyla, Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavı Uygulama Esasları ile Kurumlarına verilen bu görevin ifasında Başkanlığımızca tespit edilen eksikliğin sebebi ve çözüm makamının da gösterildiğini belirterek tazmin hükmünün kaldırılarak beraatına hükmedilmesini arz ve talep etmiştir.
Başsavcılık mütalaasında özetle; temyiz dilekçesinde; tazmin hükmünün kaldırılmasının talep edildiği ifade edildikten sonra … Bakanlığı 2012 yılı hesabının 7. Dairece yargılanması sonucu çıkarılan 149 sayılı İlamın 19. maddesiyle verilen tazmin hükmüne karşı, Temyiz Kuruluna yapılan itiraz sonucu. Daire Kararının bozulmasına ve tekrar değerlendirilmek üzere Dairesine gönderilmesine kararı verildiği, bu karar üzerine, düzenlenen ek raporun 7. Dairede değerlendirilerek yapılan yargılamasında çıkarılan 478 sayılı Ek ilam ile “tazmin hükmünün devamına” kararı verildiği, 149 sayılı ilamın 19. maddesiyle verilen tazmin hükmüne karşı yapılan temyiz başvurusu sonucunda ise Temyiz Kurulunun 03.03.2015 tarih ve 40086 tutanak sayılı Kararında, konu detaylı olarak değerlendirildikten sonra;
"Tüm bu açıklamalar çerçevesinde, idari olarak bağlı olunan üst makamın sınavda görev alan personele yapılacak ödemeler ile ilgili yazılı emirleri, Eğitim ve Yayım Dairesi Başkanın Başkanlığında alınan Sınav Komisyonu kararlarının uygulanması, Sınav Koordinatörlüğü tarafından yürütülen Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavının tüm aşamalarındaki yazışmalar ve … İl Milli Eğitim Müdürlüğü'nün okul tahsisi ve görevlilere yapılacak ödemelerde merkezi sistem sınavlarında ödenecek ücretlerin esas alınması yönündeki şartlı yazısı karşısında … Bakanlığına bağlı … Müdürlüğü (…) tarafından yapılan Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavında Bina Sorumlusu, Bina Sorumlu Yardımcısı, Bina Yöneticisi, Bina Yönetici Yardımcısı, Salon Başkanı, Gözetmen, Yedek Personel olarak görev alan personele görevleri karşılığında Bakanlar Kurulu’nun “Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslar" hükümleri ve katsayıları esas (emsal) alınarak ücret ödenmesinde mevzuata aykırılıktan söz etmek mümkün görünmemektedir.”
Denilerek ilamın bozulmasına karar verildiği, sorumluların itiraz konusu gerekçelerinin kabul edilerek, 03.03.2015 tarih ve 40086 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının göz önünde bulundurularak; 478 sayılı İlam ile verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesinin uygun olacağı belirtilmiştir.
İşbu dosyayla duruşma talebinde bulunan … ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
Tarım Kanununun 9 uncu maddesinde yer alan; “Bakanlık Tarım, Çiftçi, Eğitim ve Yayım faaliyetlerinde, Sivil Toplum Örgütleri, özel sektör kuruluşları ve serbest Tarım Danışmanlarının görev almasını sağlamak için gerekli düzenlemeler yapar, bu kuruluş ve kişileri teşvik eder, çalışma esaslarını belirler ve denetler. Çiftçi Eğitimi özel yayım ve danışmanlık hizmetleri çalışma esas ve usulleri ile ilgili diğer şartlar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.” kapsamında, 08/09/2006 tarih ve 26283 sayılı Resmi Gazetede Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Hizmetlerinin Düzenlenmesine Dair Yönetmelik yayımlanarak yürürlüğe konulmuştur. Anılan Yönetmeliğin 15 inci maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında; tarımsal yayım ve danışmanlık sistemi içerisinde görev yapacak olan yayımcı ve danışmanlara sertifika eğitimleri düzenleneceği belirtilmiştir.
Sonrasında, 31/03/2010 tarih ve 27538 sayılı Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Hizmetlerinin Düzenlenmesine Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 6 ncı maddesi ile yukarıda bahsi geçen Yönetmeliğin 15 inci maddesinin sekizinci fıkrası; “Sınav bakanlığın belirleyeceği esaslar dâhilinde merkezi olarak gerçekleştirilir.” şeklinde değiştirilerek sertifika eğitimleri kaldırılmış, yerine merkezi sınav getirilmiştir.
Bu kapsamda, Bakanlık Makamının … tarih ve … sayılı Oluruyla yürürlüğe konulan “Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavı Uygulama Esasları”nın;
A- 2 nci bölümün 6 ncı maddesinin ikinci fıkrasında; “Tarımsal Yayım ve Danışmanlık sınavı … Müdürlüğü (…) tarafından belirlenen yerlerde yapılır.” denilerek sınavın merkezi olarak yapılacağı,
B- 3 üncü bölümün 11 inci maddesinin üçüncü fıkrasında; “Tarımsal Yayım ve Danışmanlık sınavı Sınav komisyonunda görev alacak Komisyon üyelerine …’in mevzuatı çerçevesinde ders ücreti ödenir.” denilerek komisyona ücret ödeneceği,
C- 5 inci bölümün 18 inci maddesinin d fıkrası ile yapılacak sınavlarla ilgili tüm iş ve işlemlerin …’ce yürütüleceği,
D- 6 ncı bölümün 20 nci maddesinde; “Sınav komisyonu, Soru hazırlama komisyonu ve Bina sorumluları, Salon başkanları ve Sınav gözetmenlerinin ders ücretleri ilgili mevzuat doğrultusunda … tarafından karşılanır.” denilerek Sayıştay ilamına konu olan kişilere de ücret ödeneceği
Hüküm altına alınmıştır.
Her şeyden önce ilamda; “5488 sayılı Tarım Kanununun 9 uncu maddesinde, çiftçi eğitimi, özel yayım ve danışmanlık hizmetleri çalışma esas ve usulleri ile diğer şartların Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirleneceğinin ifade edildiği, Kanunun, yapılan sınavda görev alanlara ödenecek ücretlere ilişkin bir düzenleme öngörmediği, Yönetmelikte de bu konuda düzenleme yapılmasına izin verilmediği; bu nedenle, mevzuatın bu haliyle sınav ücreti için yapılan ödemelerinin kanuni dayanağının bulunmadığı” temel gerekçe olarak gösterilmişse de; ilgili kamu idaresi, (görevleri arasında olduğundan) söz konusu sınavı düzenlemeye yetkilidir. Olayın bu yönüyle, ilamın “hukuki düzenleme yapılamayacağına” ilişkin bu gerekçesi hukuken isabetli değildir.
Diğer taraftan, 18/01/2012 tarihli ve 2012/2723 sayılı Bakanlar Kurulu eki Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esasların “Amaç ve Kapsam” başlıklı 1 inci maddesinde yer alan; “Bu usul ve esasların amacı; Milli Eğitim Bakanlığı ile Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığınca yapılan merkezi sınavlar, yükseköğretim kurumlarının açık öğretim sınavları ve kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzel kişilerinin talepleri üzerine yükseköğretim kurumlarınca yurtiçinde ve yurtdışında yapılan sınavlarda; soruların hazırlanmasında görevlendirenlere, sınav soru havuzunda yer alacak soruların hazırlanmasında katkısı olanlara, sınav koordinatörlüklerinin koordinatörüne ve diğer personeline, bina sınav sorumluları ile bina yöneticilerine, salon başkanlarına, gözetmenlere, sınav güvenliğini sağlayan kolluk kuvvetlerine, kapalı dönem çalışanlara ve sınav sürecinde görev alan diğer personele ödenecek sınav ücretleri ile ilgili usul ve esasları belirlemektir.” hükmünden bahisle … Bakanlığının bu esasların kapsam maddesinde yer almadığı kabul edilse bile, yukarıda anılan Yönetmeliğe göre hazırlanan Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavı Uygulama Esaslarının 6 ncı bölümünün 20 nci maddesindeki hüküm karşısında söz konusu kişilere ders ücreti ödeneceği konusunda herhangi bir tereddüt bulunmamaktadır. Olayın bu yönüyle de, -(ek) ilamda ifade edildiği gibi- kanuni bir dayanak olmadığından söz etmek mümkün olmayıp, burada ihtilaf, bu ödemelerin sadece ne şekilde yapılacağı konusunda ortaya çıkmaktadır.
Bu ihtilafa ilişkin olarak ise, gerek sorumlunun iddialarından gerekse ödeme belgelerinden yasal boşluk bulunması (herhangi bir düzenleme yapılmaması) nedeniyle … tarafından yapılan Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavının gerçekleştirilmesinde görev alan personele, (gidilebilecek tek mevzuat olan … Bakanlığı mevzuatında olduğu gibi) Bakanlar Kurulunca çıkarılan Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslarda yer alan hükümler ve katsayılar esas (emsal) alınarak ödeme yapıldığı anlaşılmaktadır.
İlk olarak, sınava katılan görevlilere ders ücreti ödeneceği mutlak iken; yasal boşluktan dolayı rastgele bir ödeme şekli yerine başka bir kamu kurumunun (… Bakanlığı) ödeme şekli esas alınarak sınavların gerçekleştirilmesine bağlı olarak bu sınavlarda görevli olanlara ücret ödenmesini 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 71 inci maddesindeki kamu zararı kapsamında tanımlamak mümkün görülmemektedir.
İkinci olarak, ilama konu sınavda komisyon üyesi, bina sorumlusu, bina sorumlu yardımcısı, bina yöneticisi, bina yönetici yardımcısı, salon başkanı, gözetmen, müstahdem ve yedek personel olarak toplam 439 kişinin görev aldığı, bu kişilerin görevlerini fiili olarak gerçekleştirdikleri, sınavla ilgili tüm tutanakların … arşivinde mevcut olduğu, bu kişilerin ücretlerinin 22/08/2012 tarih ve 651 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1 inci maddesi ile kurulan Eğitim Yayım ve Yayınlar Dairesi Başkanlığı yazışmaları, olurları ve yazılı talimatları doğrultusunda ödendiği, sınavda görev alan bu kişilerin … ilinde Bakanlık merkez ve taşra birimlerinde teknik ve idari personel olarak görev yaptıklarının anlaşıldığı, sınav görevinin mesai saati dışında ve hafta sonu gerçekleşmiş olduğu da göz önüne alındığında; kamu kaynağında mevzuata aykırı olarak oluşan bir eksilmeden de söz edilemeyeceği görülmektedir.
Tüm bu açıklamalar çerçevesinde, … Bakanlığına bağlı … Müdürlüğü (…) tarafından yapılan Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavında; alınmış makam olurları ve yazılı talimatlara bağlı olarak Yönetmelik hükümleri doğrultusunda Bakanlıkça belirlenen Usul ve Esaslara [(ancak bu Usul ve Esaslarda ödeme şekli yer almadığından; … Bakanlığının da uyguladığı Bakanlar Kurulunca çıkarılan “Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslar”a] göre Bina Sorumlusu, Bina Sorumlu Yardımcısı, Bina Yöneticisi, Bina Yönetici Yardımcısı, Salon Başkanı, Gözetmen, Yedek Personel olarak görev alan personele görevleri karşılığında ödeme yapılmış olması kamu zararına sebebiyet vermemektedir.
Bu itibarla, temyize konu olayda kamu zararı oluşmadığından; 478 sayılı Ek İlamın 1. maddesiyle verilen … TL’nin tazminine ilişkin hükmün 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin 7 nci fıkrası uyarınca BOZULMASINA ve (tazmin hükmünün kaldırılması gerektiğine yönelik) yukarıda ve aynı konu ile ilgili olarak 03.03.2015 tarih ve 40086 tutanak sayılı Temyiz Kurulu İlamında (konunun esası yönünden) belirtilen hususların tekrar değerlendirilmesini teminen yeni hüküm tesisi için dosyanın hükmü veren DAİREYE GÖNDERİLMESİNE, … Daire Başkanı … ile Üyeler; …, … ve …’ın aşağıda yazılı azınlık görüşlerine karşı) oy çokluğuyla,
Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü
… Daire Başkanı … ile Üyeler; …, … ve …’ın;
5488 sayılı Tarım Kanununun 9 uncu maddesindeki;
“Bakanlık Tarım, Çiftçi, Eğitim ve Yayım faaliyetlerinde, Sivil Toplum Örgütleri, özel sektör kuruluşları ve serbest Tarım Danışmanlarının görev almasını sağlamak için gerekli düzenlemeler yapar, bu kuruluş ve kişileri teşvik eder, çalışma esaslarını belirler ve denetler. Çiftçi Eğitimi özel yayım ve danışmanlık hizmetleri çalışma esas ve usulleri ile ilgili diğer şartlar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.” hükmü kapsamında, 08/09/2006 tarih ve 26283 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Hizmetlerinin Düzenlenmesine Dair Yönetmelik yürürlüğe konulmuştur. Anılan Yönetmeliğin 15 inci maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında; tarımsal yayım ve danışmanlık sistemi içerisinde görev yapacak olan yayımcı ve danışmanlara, sertifika eğitimleri düzenleneceği belirtilmiştir.
Sonrasında, 31/03/2010 tarih ve 27538 sayılı Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Hizmetlerinin Düzenlenmesine Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 6 ncı maddesi ile yukarıda bahsi geçen Yönetmeliğin 15 inci maddesinin sekizinci fıkrası; “Sınav bakanlığın belirleyeceği esaslar dâhilinde merkezi olarak gerçekleştirilir.” şeklinde değiştirilerek sertifika eğitimleri kaldırılmış, yerine merkezi sınav getirilmiştir.
Bu kapsamda, Bakanlık Makamının … tarih ve … sayılı Oluruyla yürürlüğe konulan “Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavı Uygulama Esasları”nın;
A- 2 nci bölümün 6 ncı maddesinin ikinci fıkrasında; “Tarımsal Yayım ve Danışmanlık sınavı … Müdürlüğü (…) tarafından belirlenen yerlerde yapılır.” denilerek sınavın merkezi olarak yapılacağı,
B- 3 üncü bölümün 11 inci maddesinin üçüncü fıkrasında; “Tarımsal Yayım ve Danışmanlık sınavı Sınav komisyonunda görev alacak Komisyon üyelerine …’in mevzuatı çerçevesinde ders ücreti ödenir.” denilerek komisyona ücret ödeneceği,
C- 5 inci bölümün 18 inci maddesinin d fıkrası ile yapılacak sınavlarla ilgili tüm iş ve işlemlerin …’ce yürütüleceği,
D- 6 ncı bölümün 20 nci maddesinde; “Sınav komisyonu, Soru hazırlama komisyonu ve Bina sorumluları, Salon başkanları ve Sınav gözetmenlerinin ders ücretleri ilgili mevzuat doğrultusunda … tarafından karşılanır.” denilerek Sayıştay ilamına konu olan kişilere de ücret ödeneceği
Hüküm altına alınmıştır.
Söz konusu Yönetmeliğe göre hazırlanan "Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavı Uygulama Esasları”nın 6 ncı bölüm, 20 nci maddesinde; "Sınav komisyonu, Soru hazırlama komisyonu ve Bina sorumluları, Salon başkanları ve Sınav gözetmenlerin ders ücretleri ilgili mevzuat doğrultusunda … tarafından karşılanır." denilmekteyse de; Tarım Kanununda sınav ücreti ödeneceğine dair bir düzenleme yoktur. Kaldı ki, Yönetmelikle bu konuda düzenleme yapılmasına izin verilmemiştir. Şöyle ki; 5488 sayılı Tarım Kanununun 9 uncu maddesinde, çiftçi eğitimi, özel yayım ve danışmanlık hizmetleri çalışma esas ve usulleri ile diğer şartların Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği ifade edilmiştir. Kanun, yapılan sınavda görev alanlara ödenecek ücretlere ilişkin bir düzenleme öngörmemiştir. Yönetmelikte de bu konuda düzenleme yapılmasına izin verilmemiştir. Bu nedenle, mevzuatın bu haliyle sınav ücreti için yapılan ödemelerinin kanuni dayanağı bulunmamaktadır.
Diğer taraftan, … tarafından yapılan "Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavının gerçekleştirilmesinde görev alan personele, Bakanlar Kurulu Kararına ekli "Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslar" hükümleri ve katsayıları esas alınarak ödeme yapılmıştır.
18/01/2012 tarihli ve 2012/2723 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslar'ın “Amaç ve Kapsam” başlıklı 1 inci maddesinde;
“Bu usul ve esasların amacı; Milli Eğitim Bakanlığı ile Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığınca yapılan merkezi sınavlar, yükseköğretim kurumlarının açık öğretim sınavları ve kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzel kişilerinin talepleri üzerine yükseköğretim kurumlarınca yurtiçinde ve yurtdışında yapılan sınavlarda; soruların hazırlanmasında görevlendirenlere, sınav soru havuzunda yer alacak soruların hazırlanmasında katkısı olanlara, sınav koordinatörlüklerinin koordinatörüne ve diğer personeline, bina smav sorumluları ile bina yöneticilerine, salon başkanlarına, gözetmenlere, sınav güvenliğini sağlayan kolluk kuvvetlerine, kapalı dönem çalışanlara ve sınav sürecinde görev alan diğer personele ödenecek sınav ücretleri ile ilgili usul ve esasları belirlemektir.”
Denilmektedir.
Söz konusu mevzuat hükmünden de anlaşılacağı üzere, bu esasları uygulayacak olan birimler Bakanlar Kurulu tarafından yayımlanan “Sınav Ücretlerine İlişkin Usul ve Esaslar”ın kapsam maddesinde tek tek sayılmaktadır. İlgili Esasların kapsam maddesinde, … Bakanlığı yer almadığı halde, söz konusu Bakanlığa bağlı …'in 2012 Nisan ve Aralık ayında gerçekleştirmiş olduğu “Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavı”nda görevlendirilen personele bu Esaslarda belirtilen gösterge rakamları dikkate alınarak ödeme yapılmıştır.
Son olarak, 02.05.2012 tarih ve … sayılı “Olur” incelendiğinde bu olurun kamu zararına sebep olduğu iddia edilen idari işleme esas teşkil eden bir Makam Oluru olmadığı, sadece 29.04.2012 tarihinde yapılan Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavında görev alan personelin belirlendiği bir İç Olur olduğu, Tarımsal Yayım ve Danışmanlık Sınavında görev alacak personel, görevleri ve ücretlerinin ödenmesi EYYD Başkanlığının … tarih ve …oluru ile kararlaştırıldığı, sınav görevi verilen personel bazı durumlarda mazeretleri nedeniyle bu görevi ifa edemedikleri, sınavın tamamlanması ve ilgili tutanakların Eğitim Hizmetleri Birimine ulaşmasını müteakip görevi ifa eden personelin belirlenmesi gerektiği, 02.05.2016 tarih ve … sayılı olurun bu keyfiyetin resmiyete kavuşturulması için alınan tespit niteliğinde bir yazışma olduğu, söz konusu kamu zararı ile teklif eden olarak imzanın yer aldığı … sayılı iç olurun bir ilişkisinin olmadığı anlaşıldığından; tazmin hükmündeki sorumluluk tespitinde de herhangi bir isabetsizlik bulunmamaktadır.
Tüm bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde; tazmin hükmü yerinde olup tasdiki gerekir.
Karar verildiği 14.02.2018 tarih ve 44064 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.