Temyiz Karar Detayı
Kamu İdaresi
Özel İdareler
Yılı
2013
Daire
1
Dosya No
43343
Tutanak No
44616
Tutanak Tarihi
06.06.2018
Konu
KARAR
Konu: Yemek yardımı.
... İl Özel İdaresi 2013 yılı hesabının Sayıştay 1. Dairesinde yargılanması sonucu düzenlenen 156 sayılı ilamla hüküm dışı bırakılan 2. Madde; 256 sayılı ek ilamın 2. nci maddesiyle... İl Özel İdaresi personeline Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine aykırı olarak yiyecek yardımında bulunulması sonucunda oluşan toplam... TL kamu zararının sorumlular adına tazminine hükmedilmiştir. Sayıştay 1. Dairesinin kararı sorumlularca temyiz edilmiş, Sayıştay Temyiz Kurulunca düzenlenen 05.04.2017 tarih ve 42925 sayılı tutanakta; yemek maliyetinin yarısının yemek yiyenlerden alınması, diğer yarısının da... AŞ’ye fatura bedelinin yarısı esas alınarak ödenmesi gerektiği belirtilmiş ve kamu zararının personele yapılan yiyecek yardımının yarısı olacak şekilde yeniden hesaplanmasını teminen kararın bozularak daireye gönderilmesine karar verilmiştir.
Sayıştay 1. Dairesi tarafından düzenlenen 354 sayılı ilam ile 256 sayılı ek ilamın 2. nci maddesine ilişkin verilen kararda ısrar edilmiş ve ... TL kamu zararının sorumlular adına tazminine hükmedilmiştir.
İlamda Harcama Yetkilisi sıfatıyla sorumlu ... , Gerçekleştirme Görevlisi ... , DİĞER Sorumlular ... , ... , ... , ... göndermiş oldukları temyiz dilekçesinde özetle,
657 sayılı Devlet Memurları Kanununda, memurların yararlanacağı çeşitli sosyal yardımlara yer verildiğini, bunlardan aile yardımı gibi bazılarının her ay memurlara aylıklarıyla birlikte ödenirken, bazılarının belirli şartlarda ve şekillerde verildiğini, örneğin, Kanunun 212 inci maddesinde; “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit olunur.” hükmüne istinaden,
Madde hükmünde, “hangi hallerde” ifadesine yer verilerek; her memurun, her hal ve şartta yemek yardımından faydalanamayacağı ifade edilmiş; memurun, hangi halde ve ne şekilde bu yardımdan faydalanacağının yönetmeliğe bırakıldığını,
Anılan maddeye dayanarak hazırlanan, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde; Bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu,
“Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde; Bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanacağı,
“Yardım Şekli” başlıklı 3 üncü maddesinde; Yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı,
“Yardım Şartları” başlıklı 5 inci maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı demek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisinin, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği, yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşyanın kurumlarca sağlanacağı, hükümlerinin yer aldığını,
Bu hükümler çerçevesinde; İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü personeline yapılan öğle yemeği yardımı için yapılan ödemelerden; memurlara yapılacak yiyecek yardımının para temsili araçlar sağlanarak veya bedeli ödenerek kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılmasının, ayrıca yapılan ödemelerin il Özel idare Bütçesinden yapılması sebebi ile 1. Daire tarafından, taraflarına kamu zararına hükmedilmiş olup, bu hükmün kaldırılması talebi olduğunu,
657 sayılı D.M.K’ na tabi memurlara yapılacak yiyecek yardımının nakit veya temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şeklinde yapılması ile ilgili olarak;
5902 sayılı Kanun kapsamında İl Özel İdaresi bünyesinde kurulan İlin Valisine bağlı olarak çalışan görev ve sorumluluk alanı bakımından görevlerini arazide, sahada çalışan personel ile yapmakta olup, öğle aralarını kurum dışında arazide geçirdiklerini,
Müdürlüklerinin 17.12.2009 tarihinde faaliyetine başlamış olup, kendi hizmet binası olmadığından il özel idaresi ek binasında dar bir alanda hizmet vermektedir. Hizmet binasında yemekhane için uygun bir yerin olmaması, müdürlük norm kadrosunda aşçı vb. kadrolar bulunmaması nedeniyle yemekhane oluşturma imkânı olmadığını,
Bundan dolayı, personelimize öğle yemeği yardımından faydalanması amacıyla Kamu İhale Kurumunca, 4734 sayılı Yasa İle yapılan ihalede... İlinde en az 7 anlaşmalı lokantası olan firma şartı arandığını, yapılan uygulamada mevzuatlara aykırı bir durum olmadığından Kamu İhale Kurumunca 4734 sayılı Yasa ile ihaleye çıkılmasına müsaade edildiğini,
657 sayılı Kanuna tabi memurlara yapılacak yiyecek yardımının nakit veya temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şekli İl Özel İdareleri ve Belediyelerin şimdiye kadar yaptığı ve halende yapılmakta olan yaygın uygulaması herkes tarafından bilindiğini,
Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin 4’üncü maddesinde; ‘ 'Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere bu yönetmelik kapsamına dahil memur adedine göre, kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılandığını, yemek bedelinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır.'’' denilmekle birlikte, aynı yönetmeliğin 5, 6 ve 7’nci maddeleri yemek yardımının, memurlara kurumlarca oluşturulacak yemek servisleri aracılığıyla verilmesine göre düzenlendiği, servisler aracılığı ile verilen ve yarısı yemek yiyenlerden alınacağı belirtilen yemek maliyetinin nasıl belirleneceği ise Yönetmeliğin 9’uncu maddesinde “Yönetmeliğin 4'üncü maddesinin uygulanmasında, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri, kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderleri yemek maliyetine dahil edilmez.” Hükmünün yer aldığını, 4734 sayılı Kamu İhale Kanun’un 4’üncü maddesine göre de yemek ihtiyacının ihale yolu ile temininin mümkün bulunduğunu, yemek yiyenlerden yarısının alınacağı belirtilen yemek bedelinin, Yönetmeliğin 9’uncu maddesi ile yemek maliyetine dâhil edilmeyecek unsurların düşülmesi, kalan tutarın yansının yemek yiyenlerden alınması gerekir dense de, ihale yolu ile yaptıkları bu yemek hizmeti alımında ise bu unsurlara tekabül eden payın hesabının mümkün bulunmadığını, bu nedenle yemek maliyetinin büyük kısmını oluşturan bu unsurlara tekabül eden tutardan sonra kalan kısmın yarısına tekabül edeceği düşünülen Maliye Bakanlığınca yayımlanan (2) sıra nolu 2013 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliğine göre ‘3600’e kadar olan ek göstergeli görevlerde bulunanlardan 2,47- TL miktarı üzerinden memur bordrolarından kesinti yapıldığını, Müdürlüklerine 2013 yılı içerisinde memurlara yemek yardımı için konulmuş ödeneğin aşılmadığını, Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen tutar üzerinden yemek yiyen memurlardan tahsil edildiğini,
Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 3. maddesinde; ... Bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmaz hükmü uyarınca Müdürlük personeline kesinlikle nakit ödeme yapılmadığını,
Müdürlükçe yapılan 2013 öğle yemeği yardımı uygulamasında; 657 sayılı Kanun gereği personele Öğle yemeği yardımı, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği mevzuatlarınca yapılmış, kamunun ne tür olursa olsun (zaman, iş gücü, personel, evrak ) zarara, gereksiz ekonomik kayba uğramaması, uygulamanın her hangi bir aksaklığa mahal verilmemesi için anlaşmalı lokantalar ile yemek hizmeti sağlandığını, bu kapsamda personele yemek öncesi herhangi bir şekilde nakit ücret ödemesi yapılmadığını, yapılan uygulamada kullanılan yöntem nakit veya yerine geçecek bir satın alma aracı olmadığını, bu hizmetin sadece yemek servisi yapılan firmalarla geçerli olmakta, bu hizmet karşılığı piyasadan diğer muhtelif ürünlerin satın alınmasının (ayakkabı, mobilya, kırtasiye gibi) mümkün olmadığını,
Sayın Denetçi ... ’ın ilamdaki denetçi görüşü kısmında Temyiz Kurulu kararı doğrultusunda karar verilmesini istediğini,
Sayın Savcı ... ’nun ilamdaki görüşünde; “Sayıştay Temyiz Kurulunca verilen 05.04,2017 tarih ve 42931 tutanak sayılı kararı doğrultusunda, Denetçi tarafından yapılan açıklamalara ve hesaplamalara savcılığımızca iştirak edilmekte olup, denetçi görüşü doğrultusunda karar verilmesi uygun olur.” şeklindeki görüşü olduğunu,
Bu konuyla ilgili olarak 2013 yılında personelimize yapılan yemek yardımı Temyiz Kurulu Başkanlığınızca 05.04.2017 tarih ve 42931 tutanak nolu ilamında “sorumlu iddiaların kısmen kabulü doğrultusunda ve kamu zararının personelden yemek yardımı kesintisinin maliyetin yarısı tutarında olması gerektiği gerekçeleriyle” 1. Daire tarafından 256 sayılı ek ilamın BOZULARAK DAİRESİNE TEVDİİNE gönderilmesine karar verildiğini,
Yine bu konuyla ilgili Sayıştay Temyiz Kurulu Başkanlığının Müdürlükleri adına 30.06.2015 tarih ve 40728 tutanak nolu, 05.04.2017 tarih ve 42930 tutanak nolu, 05.04.2017 tarih ve 42932 tutanak nolu ilamlarının mevcut olduğunu,
Müdürlük personeline 2012 yılında yemek yardımı yapılmış olup, Sayıştay 1. Dairesi Ek İlamının 05.10.2017 tarih ve 10649 sayılı kararında, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 50 nci maddesinin yedinci fıkrası gereğince yargılanması sonucu düzenlenen 31.05.2016 tarih ve 42 sayılı ek ilamda tazminine hükmedilen konuyla ilgili olarak Temyiz Kurulunun 05.04.2017 tarih ve 42930 tutanak numaralı bozma karan üzerine 6085 sayılı Kanunun 55 inci maddesinin yedinci fıkrasına göre yemek maliyetinin yarısı oranında karar verildiğini,
Yapılan uygulamaların mevzuatlara ve hukuka uyar olduğu teyidi yine aynı konu ile ilgili Sayıştay Temyiz Kurulu Kararlarında yer aldığını, (Ek-6-7-8-9-10-)
Örneğin, (6) Antalya … Belediyesi 25.01.2011 tarih ve 32822 tutanak nolu, (7) Muğla … Belediyesi 28.02.2012 tarih ve 34467 tutanak nolu, (8) Malatya Belediyesi 10.04.2012 tarih ve 34 773 tutanak nolu. (9) Muğla … Belediyesi 26.06.2012 tarih ve 35309 tutanak nolu, (10) Diyarbakır … Belediyesi 25.12.2012 tarih ve 35990 tutanak nolu kararları".
4734 sayılı Kamu İhale Kanununa göre İl Özel İdaresi İhale Birimince yapılmış yemek ihalesi evrak doküman ve hak ediş evrakları tam ve noksansız olarak ödeme emri belgesine bağlanarak 5018 sayılı Kanunun 33. maddesi uyarınca ödeme işleminin gerçekleştirildiğini, böylelikle İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü personelinin öğle yemeği ihtiyacı 4734 sayılı Kanunun 4. maddesine göre karşılandığını, bu kapsamda; kamunun zarara uğratılması ile ilgili 5018 sayılı Kanunun 71. maddesinde belirtili kamu zararının belirlenmesindeki şartların oluşmadığını belirterek verilmiş olan ... -TL “kamu zararı hükmünün ödettirilmesine” şeklindeki tazmin hükmünün kaldırılmasını veya Temyiz Kurulunun 05.04.2017 tarih ve 42931 tutanak nolu kararı doğrultusunda bozulmasını talep etmişlerdir.
Başsavcılık mütalaasında;
“ Dilekçelerinde özetle: “Daha önceki savunmalarını tekrarlayarak dairelerinde çalışan mamurların yemek ihtiyacı için ihaleyi alan firmaya yapılan ödemenin Memurlara Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine uygun olduğunu, 2013 yılı 2 sıra no’lu Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliğine göre yemek yiyen memurlardan katılım bedeli alındığını,4734 sayılı Kamu İhale Kanunun 2 inci ve 4 üncü maddesi hükümlerinin, yemek hizmetinin ihale yoluyla alınmasını mümkün kıldığını,
Sayıştay Temyiz Kurulunun, yemek maliyetinin yarısı üzerinden, yemek yiyenlerden tahsil edilen kısım düşüldükten sonra geriye kalan kısmının sorumlulardan tazmin hükmüne karar verilmesi gerektiği yönünde karar verdiğini ve bu konuda benzer çok sayıda temyiz kurulu kararı da bulunduğunu belirterek, Sayıştay Temyiz Kurulunun 05.04.2017 tarih ve 42931 tutanak numaralı bozma kararı doğrultusunda... İl Özel İdaresi 2013 yılları hesabının 1 inci Daire de yargılanması sonucu çıkarılan 14.11.2017 tarih ve 354 sayılı İlamın 2. Maddesinde yer alan ... TL tutarındaki tazmin hükmünün kaldırılmasını istemişlerdir.657 sayılı Kanun’un 212. maddesine dayanarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin: 4 üncü Maddesi; ”( Değişik: 8/8/2016-2016/9103 K.) Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin Ankara, İstanbul ve İzmir illeri için üçte ikisini, diğer iller için yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dâhil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır.2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” Hükmünü,5 inci Maddesinin üçüncü fıkrası; “ Yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşya kurumlarca sağlanır. Bunlara karşılık memurlardan ücret alınmaz.” Hükmünü,9 uncu maddesi ise; “ Yönetmeliğin 4’üncü maddesinin uygulanmasında, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri, su, elektrik ve havagazı giderleri yemek maliyetine dâhil edilmez.” Hükmünü,4734 sayılı Kamu İhale Kanununun: 2 inci maddesi; “Madde 2- Aşağıda belirtilen idarelerin kullanımında bulunan her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihaleleri bu Kanun hükümlerine göre yürütülür: a) (Değişik: 1/6/2007-5680/1 md.) Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı; döner sermayeli kuruluşlar, birlikler (meslekî kuruluş şeklinde faaliyet gösterenler ile bunların üst kuruluşları hariç), tüzel kişiler ”Aynı kanunun 4 üncü maddesi ise; “Madde 4- Bu Kanunun uygulanmasında; Mal: Satın alınan her türlü ihtiyaç maddeleri ile taşınır ve taşınmaz mal ve hakları, Hizmet: (Değişik: 30/7/2003-4964/3 md.) Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, (...) , tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, ....ifade eder.”Hükümlerini içermektedir. Yukarıda belirtilen yönetmelik ve kanun maddeleri hükümlerine göre, yemek hizmetlerinin 4734 sayılı kanun kapsamında hizmet alımı yoluyla temin edilmesinde mevzuata aykırı bir durum bulunmadığı, bu nedenle de ihale bedelinin tamamının tazminine hükmedilmesinin ve ihale komisyonu üyelerine sorumluluk yüklenilmesinin uygun olmayacağı, Yönetmeliğin 4 üncü maddesinde ki ”( Değişik :8/8/2016-2016/9103 K.)Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin Ankara, İstanbul ve İzmir illeri için üçte ikisini, diğer iller için yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır....”Hükümleri aynı yönetmeliğin 5 ve 9 uncu maddeleri ile birlikte dikkate alınarak, hesaplanacak yemek maliyetinin yarısı üzerinden, yemek yiyenlerden tahsil edilen kısım düşüldükten sonra geriye kalan kısmının diğer sorumlulardan tazmin hükmüne karar verilmesinin uygun olacağı düşünüldüğünden ve ayrıca benzeri olaylarla ilgili verilen tazmin kararını kaldıran birden fazla Temyiz Kurulu Kararı da dikkate alındığın da;2013 yılı toplam yemek maliyeti olan ... TL 'nin yarısı olan ... TL 'den memurlardan alınan kesinti miktarı olan ... TL düşüldükten sora kalan ... TL’ nin kamu zararı olarak kabul edilmesi ve bu zararın da Harcama Yetkilisi ... ile Gerçekleştirme Görevlisi ... ’ tan müşterek ve müteselsilen tazminine karar verilmesinin uygun olacağı mütalaa edilmektedir.” şeklinde görüş bildirmiştir.
Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra;
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ;
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212 nci maddesinde: “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.” hükmüne yer verilmiş ve bu hüküm uyarınca hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu; “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Kanuna tabi memurlar hakkında uygulanacağı; “Yardım Şekli” başlıklı 3 üncü maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı; “Yardımın Şartları” başlıklı 5 inci maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği hükümlerine yer verilmiştir.
Söz konusu Yönetmelikte yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanuna tabi personele yiyecek yardımı, belli şartların gerçekleşmesi durumunda kurulacak yemek servisi aracılığıyla “yemek verme” şeklinde yapılabilecek bir yardım olup, kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilerek yapılması mümkün değildir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanununun “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinde de, “Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, (...) ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır. İhale dokümanında yer alan bilgilere göre, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanmasının, Kamu İhale Kanununun yukarıya alınan hizmet tanımında yer alan “yemek hazırlama ve dağıtım” hizmeti olarak değerlendirilmesi mümkün değildir. Kaldı ki 4734 sayılı Kanun, kamu idarelerinin hangi tür harcamaları yapabileceklerini düzenleyen ve bunlara izin veren bir kanun değildir. “Mal” ve “hizmet” alımları ile “yapım” işlerinin ihalelerini kapsayan Kanunun 4 üncü maddesinde tanımlanan hizmet kavramı kapsamında “yemek hazırlama ve dağıtım” hizmetinin sayılmış olması, idarelere sınırsız bir şekilde bu hizmeti diledikleri gibi (yiyecek yardımının, restoran, cafe, market vb. yerlerde para yerine geçen bir ödeme aracı olan kart ile yapılması şeklinde) ihale ile tedarik edebilecekleri anlamına gelmemektedir. Kanunun 4 üncü maddesindeki tanımlamalarda, idarelerce alım yapılması planlanan ihtiyaçların, hangi alım türünün (mal, hizmet veya yapım) kapsamına girdiği ortaya konulmakta olup, ihtiyaca uygun alım türüne göre ihaleye hazırlık yapılması ve ihalenin gerçekleştirilmesi gerektiğine işaret edilmektedir. Yani idarelerce örneğin “yemek hazırlama ve dağıtım” ihtiyacının, bu Kanun kapsamında ancak “hizmet” olarak ihaleye çıkarılabileceği; aksine idarelerin bu ihtiyaç için örneğin “mal” veya “yapım” ihalesi yapamayacakları vurgulanmaktadır. İlama konu olayda ihalesi yapılan “yemek” yardımının tedarik yöntemi, kapsamı ve içeriği, 657 sayılı Kanun ve Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde belirlenmiştir. İdareler bu iki mevzuatta belirlenen içerik ve tedarik yöntemlerine uyulmak kaydıyla, yemek hizmetini 4734 sayılı Kanun çerçevesinde ihale yaparak veya kendi kurumsal imkânlarıyla yemek hazırlayarak karşılayabilecektir.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri doğrultusunda, yiyecek yardımının, restoran, cafe, market vb. yerlerde para yerine geçen bir ödeme aracı olan kart ile yapılması mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.
5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi 1 inci fıkrasında kamu zararı tanımlanmış, 2 nci fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kanunda, “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” da kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır. Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idare işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanununa aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir.
Bu itibarla, sorumlu iddialarının reddedilerek 354 sayılı İlam ile verilen ... TL’nin tazminine ilişkin hükmün TASDİKİNE oyçokluğuyla, (..Daire Başkanı ... , ..Daire Başkanı, ... Üyeler; ... , ... ’in karşı oylarıyla)
Karar verildiği 06.06.2018 tarih ve 44616 sayılı tutanakta yazılı olmakla iş bu ilam tanzim kılındı.
Karşı Oy Gerekçesi
..Daire Başkanı ... , ..Daire Başkanı, ... Üyeler; ... ’nın karşı oy gerekçeleri;
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212. maddesine dayanılarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4. maddesinde;
“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dâhil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.
Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.
Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” denilmektedir.
2014 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu eki Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esasları düzenleyen (E) Cetvelinin 36. maddesine göre; 657 sayılı Kanunun 212. maddesine dayanılarak hazırlanan ve 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. maddesi uyarınca yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere kurum bütçelerinden yapılan yemek yardımı, Ankara, İstanbul ve İzmir illerinin büyükşehir belediyesi sınırları içinde görev yapan personel için yemek maliyetlerinin azami üçte ikisi olarak uygulanabilmektedir.
Buna göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup, kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir.
Bu nedenle Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar en az alınması gereken miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin kalanını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktarı bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da yukarıda ifade edilen Bütçe Kanunu hükmüne aykırıdır. Kaldı ki devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek amacıyla hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin "Yardım Şekli" başlıklı 3 üncü maddesinde yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı ve bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmayacağı açık bir şekilde ifade edilmektedir.
Zira bahsi geçen Yönetmeliğin "Yardımın Şartları" başlıklı 5. maddesinde yer alan: "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.
Dolayısıyla yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Kamu zararı tutarı, yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen rakamlar arasındaki farkın olması gerekmektedir.
Ayrıca bu açıklamalar çerçevesinde ihale komisyonunda yer alan şahıslarında sorumlu olmamaları gerektiği, ödeme emrini imzalayan gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilisinin sorumlu olması gerektiği anlaşılmıştır.
Bu itibarla, yukarıda belirtilen hususlar dikkate alınarak yeniden hüküm tesisini teminen 354 sayılı ilam ile verilen tazmin hükmünün bozularak dosyanın kararı veren daireye gönderilmesine, karar verilmesi gerekir.
Üye ... ’in karşı oy gerekçesi:
Esastan tasdik yönündeki Kurul kararına katılmakla birlikte sorumluluk yönünden, ihale komisyon üyeleri ihaleleri mevzuata uygun olarak yürütmek ve sonuçlandırmakla yükümlü olup sorumluluklarının da bu çerçevede belirlenmesi gerekir. İhale komisyonu üyeleri, ancak ilgili harcama birimi tarafından hazırlanmış ve kendilerine havale edilmiş ihale işlem dosyası çerçevesinde ve ihale mevzuatına uygun olarak ihaleyi gerçekleştirmekten ve sonuçlandırmaktan sorumludur. Yemek yardımının veriliş usulü konusunda ihale komisyonu üyelerinin takdir yetkisi veya ihaleyi yapmama yetkisi bulunmamaktadır. Somut olayda ihalenin yürütülmesi ve sonuçlandırmasıyla ilgili olarak ilamda mevzuata aykırı bir tespit yer almadığından ihalenin uygulanması bir başka deyişle sözleşmenin uygulanması aşamasında ortaya çıkan kamu zararından da ihale komisyonu üyelerinin sorumlu tutulmaması gerekir.
Bu itibarla, 354 sayılı ilam ile verilen tazmin hükmünün ihale komisyonu üyelerinin sorumluluklarının kaldırılması amacıyla bozularak dosyanın kararı veren daireye gönderilmesine, karar verilmesi gerekir.
... İl Özel İdaresi 2013 yılı hesabının Sayıştay 1. Dairesinde yargılanması sonucu düzenlenen 156 sayılı ilamla hüküm dışı bırakılan 2. Madde; 256 sayılı ek ilamın 2. nci maddesiyle... İl Özel İdaresi personeline Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine aykırı olarak yiyecek yardımında bulunulması sonucunda oluşan toplam... TL kamu zararının sorumlular adına tazminine hükmedilmiştir. Sayıştay 1. Dairesinin kararı sorumlularca temyiz edilmiş, Sayıştay Temyiz Kurulunca düzenlenen 05.04.2017 tarih ve 42925 sayılı tutanakta; yemek maliyetinin yarısının yemek yiyenlerden alınması, diğer yarısının da... AŞ’ye fatura bedelinin yarısı esas alınarak ödenmesi gerektiği belirtilmiş ve kamu zararının personele yapılan yiyecek yardımının yarısı olacak şekilde yeniden hesaplanmasını teminen kararın bozularak daireye gönderilmesine karar verilmiştir.
Sayıştay 1. Dairesi tarafından düzenlenen 354 sayılı ilam ile 256 sayılı ek ilamın 2. nci maddesine ilişkin verilen kararda ısrar edilmiş ve ... TL kamu zararının sorumlular adına tazminine hükmedilmiştir.
İlamda Harcama Yetkilisi sıfatıyla sorumlu ... , Gerçekleştirme Görevlisi ... , DİĞER Sorumlular ... , ... , ... , ... göndermiş oldukları temyiz dilekçesinde özetle,
657 sayılı Devlet Memurları Kanununda, memurların yararlanacağı çeşitli sosyal yardımlara yer verildiğini, bunlardan aile yardımı gibi bazılarının her ay memurlara aylıklarıyla birlikte ödenirken, bazılarının belirli şartlarda ve şekillerde verildiğini, örneğin, Kanunun 212 inci maddesinde; “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit olunur.” hükmüne istinaden,
Madde hükmünde, “hangi hallerde” ifadesine yer verilerek; her memurun, her hal ve şartta yemek yardımından faydalanamayacağı ifade edilmiş; memurun, hangi halde ve ne şekilde bu yardımdan faydalanacağının yönetmeliğe bırakıldığını,
Anılan maddeye dayanarak hazırlanan, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde; Bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu,
“Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde; Bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanacağı,
“Yardım Şekli” başlıklı 3 üncü maddesinde; Yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı,
“Yardım Şartları” başlıklı 5 inci maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı demek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisinin, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği, yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşyanın kurumlarca sağlanacağı, hükümlerinin yer aldığını,
Bu hükümler çerçevesinde; İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü personeline yapılan öğle yemeği yardımı için yapılan ödemelerden; memurlara yapılacak yiyecek yardımının para temsili araçlar sağlanarak veya bedeli ödenerek kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılmasının, ayrıca yapılan ödemelerin il Özel idare Bütçesinden yapılması sebebi ile 1. Daire tarafından, taraflarına kamu zararına hükmedilmiş olup, bu hükmün kaldırılması talebi olduğunu,
657 sayılı D.M.K’ na tabi memurlara yapılacak yiyecek yardımının nakit veya temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şeklinde yapılması ile ilgili olarak;
5902 sayılı Kanun kapsamında İl Özel İdaresi bünyesinde kurulan İlin Valisine bağlı olarak çalışan görev ve sorumluluk alanı bakımından görevlerini arazide, sahada çalışan personel ile yapmakta olup, öğle aralarını kurum dışında arazide geçirdiklerini,
Müdürlüklerinin 17.12.2009 tarihinde faaliyetine başlamış olup, kendi hizmet binası olmadığından il özel idaresi ek binasında dar bir alanda hizmet vermektedir. Hizmet binasında yemekhane için uygun bir yerin olmaması, müdürlük norm kadrosunda aşçı vb. kadrolar bulunmaması nedeniyle yemekhane oluşturma imkânı olmadığını,
Bundan dolayı, personelimize öğle yemeği yardımından faydalanması amacıyla Kamu İhale Kurumunca, 4734 sayılı Yasa İle yapılan ihalede... İlinde en az 7 anlaşmalı lokantası olan firma şartı arandığını, yapılan uygulamada mevzuatlara aykırı bir durum olmadığından Kamu İhale Kurumunca 4734 sayılı Yasa ile ihaleye çıkılmasına müsaade edildiğini,
657 sayılı Kanuna tabi memurlara yapılacak yiyecek yardımının nakit veya temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şekli İl Özel İdareleri ve Belediyelerin şimdiye kadar yaptığı ve halende yapılmakta olan yaygın uygulaması herkes tarafından bilindiğini,
Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin 4’üncü maddesinde; ‘ 'Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere bu yönetmelik kapsamına dahil memur adedine göre, kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılandığını, yemek bedelinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır.'’' denilmekle birlikte, aynı yönetmeliğin 5, 6 ve 7’nci maddeleri yemek yardımının, memurlara kurumlarca oluşturulacak yemek servisleri aracılığıyla verilmesine göre düzenlendiği, servisler aracılığı ile verilen ve yarısı yemek yiyenlerden alınacağı belirtilen yemek maliyetinin nasıl belirleneceği ise Yönetmeliğin 9’uncu maddesinde “Yönetmeliğin 4'üncü maddesinin uygulanmasında, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri, kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderleri yemek maliyetine dahil edilmez.” Hükmünün yer aldığını, 4734 sayılı Kamu İhale Kanun’un 4’üncü maddesine göre de yemek ihtiyacının ihale yolu ile temininin mümkün bulunduğunu, yemek yiyenlerden yarısının alınacağı belirtilen yemek bedelinin, Yönetmeliğin 9’uncu maddesi ile yemek maliyetine dâhil edilmeyecek unsurların düşülmesi, kalan tutarın yansının yemek yiyenlerden alınması gerekir dense de, ihale yolu ile yaptıkları bu yemek hizmeti alımında ise bu unsurlara tekabül eden payın hesabının mümkün bulunmadığını, bu nedenle yemek maliyetinin büyük kısmını oluşturan bu unsurlara tekabül eden tutardan sonra kalan kısmın yarısına tekabül edeceği düşünülen Maliye Bakanlığınca yayımlanan (2) sıra nolu 2013 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliğine göre ‘3600’e kadar olan ek göstergeli görevlerde bulunanlardan 2,47- TL miktarı üzerinden memur bordrolarından kesinti yapıldığını, Müdürlüklerine 2013 yılı içerisinde memurlara yemek yardımı için konulmuş ödeneğin aşılmadığını, Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen tutar üzerinden yemek yiyen memurlardan tahsil edildiğini,
Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 3. maddesinde; ... Bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmaz hükmü uyarınca Müdürlük personeline kesinlikle nakit ödeme yapılmadığını,
Müdürlükçe yapılan 2013 öğle yemeği yardımı uygulamasında; 657 sayılı Kanun gereği personele Öğle yemeği yardımı, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği mevzuatlarınca yapılmış, kamunun ne tür olursa olsun (zaman, iş gücü, personel, evrak ) zarara, gereksiz ekonomik kayba uğramaması, uygulamanın her hangi bir aksaklığa mahal verilmemesi için anlaşmalı lokantalar ile yemek hizmeti sağlandığını, bu kapsamda personele yemek öncesi herhangi bir şekilde nakit ücret ödemesi yapılmadığını, yapılan uygulamada kullanılan yöntem nakit veya yerine geçecek bir satın alma aracı olmadığını, bu hizmetin sadece yemek servisi yapılan firmalarla geçerli olmakta, bu hizmet karşılığı piyasadan diğer muhtelif ürünlerin satın alınmasının (ayakkabı, mobilya, kırtasiye gibi) mümkün olmadığını,
Sayın Denetçi ... ’ın ilamdaki denetçi görüşü kısmında Temyiz Kurulu kararı doğrultusunda karar verilmesini istediğini,
Sayın Savcı ... ’nun ilamdaki görüşünde; “Sayıştay Temyiz Kurulunca verilen 05.04,2017 tarih ve 42931 tutanak sayılı kararı doğrultusunda, Denetçi tarafından yapılan açıklamalara ve hesaplamalara savcılığımızca iştirak edilmekte olup, denetçi görüşü doğrultusunda karar verilmesi uygun olur.” şeklindeki görüşü olduğunu,
Bu konuyla ilgili olarak 2013 yılında personelimize yapılan yemek yardımı Temyiz Kurulu Başkanlığınızca 05.04.2017 tarih ve 42931 tutanak nolu ilamında “sorumlu iddiaların kısmen kabulü doğrultusunda ve kamu zararının personelden yemek yardımı kesintisinin maliyetin yarısı tutarında olması gerektiği gerekçeleriyle” 1. Daire tarafından 256 sayılı ek ilamın BOZULARAK DAİRESİNE TEVDİİNE gönderilmesine karar verildiğini,
Yine bu konuyla ilgili Sayıştay Temyiz Kurulu Başkanlığının Müdürlükleri adına 30.06.2015 tarih ve 40728 tutanak nolu, 05.04.2017 tarih ve 42930 tutanak nolu, 05.04.2017 tarih ve 42932 tutanak nolu ilamlarının mevcut olduğunu,
Müdürlük personeline 2012 yılında yemek yardımı yapılmış olup, Sayıştay 1. Dairesi Ek İlamının 05.10.2017 tarih ve 10649 sayılı kararında, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 50 nci maddesinin yedinci fıkrası gereğince yargılanması sonucu düzenlenen 31.05.2016 tarih ve 42 sayılı ek ilamda tazminine hükmedilen konuyla ilgili olarak Temyiz Kurulunun 05.04.2017 tarih ve 42930 tutanak numaralı bozma karan üzerine 6085 sayılı Kanunun 55 inci maddesinin yedinci fıkrasına göre yemek maliyetinin yarısı oranında karar verildiğini,
Yapılan uygulamaların mevzuatlara ve hukuka uyar olduğu teyidi yine aynı konu ile ilgili Sayıştay Temyiz Kurulu Kararlarında yer aldığını, (Ek-6-7-8-9-10-)
Örneğin, (6) Antalya … Belediyesi 25.01.2011 tarih ve 32822 tutanak nolu, (7) Muğla … Belediyesi 28.02.2012 tarih ve 34467 tutanak nolu, (8) Malatya Belediyesi 10.04.2012 tarih ve 34 773 tutanak nolu. (9) Muğla … Belediyesi 26.06.2012 tarih ve 35309 tutanak nolu, (10) Diyarbakır … Belediyesi 25.12.2012 tarih ve 35990 tutanak nolu kararları".
4734 sayılı Kamu İhale Kanununa göre İl Özel İdaresi İhale Birimince yapılmış yemek ihalesi evrak doküman ve hak ediş evrakları tam ve noksansız olarak ödeme emri belgesine bağlanarak 5018 sayılı Kanunun 33. maddesi uyarınca ödeme işleminin gerçekleştirildiğini, böylelikle İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü personelinin öğle yemeği ihtiyacı 4734 sayılı Kanunun 4. maddesine göre karşılandığını, bu kapsamda; kamunun zarara uğratılması ile ilgili 5018 sayılı Kanunun 71. maddesinde belirtili kamu zararının belirlenmesindeki şartların oluşmadığını belirterek verilmiş olan ... -TL “kamu zararı hükmünün ödettirilmesine” şeklindeki tazmin hükmünün kaldırılmasını veya Temyiz Kurulunun 05.04.2017 tarih ve 42931 tutanak nolu kararı doğrultusunda bozulmasını talep etmişlerdir.
Başsavcılık mütalaasında;
“ Dilekçelerinde özetle: “Daha önceki savunmalarını tekrarlayarak dairelerinde çalışan mamurların yemek ihtiyacı için ihaleyi alan firmaya yapılan ödemenin Memurlara Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine uygun olduğunu, 2013 yılı 2 sıra no’lu Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliğine göre yemek yiyen memurlardan katılım bedeli alındığını,4734 sayılı Kamu İhale Kanunun 2 inci ve 4 üncü maddesi hükümlerinin, yemek hizmetinin ihale yoluyla alınmasını mümkün kıldığını,
Sayıştay Temyiz Kurulunun, yemek maliyetinin yarısı üzerinden, yemek yiyenlerden tahsil edilen kısım düşüldükten sonra geriye kalan kısmının sorumlulardan tazmin hükmüne karar verilmesi gerektiği yönünde karar verdiğini ve bu konuda benzer çok sayıda temyiz kurulu kararı da bulunduğunu belirterek, Sayıştay Temyiz Kurulunun 05.04.2017 tarih ve 42931 tutanak numaralı bozma kararı doğrultusunda... İl Özel İdaresi 2013 yılları hesabının 1 inci Daire de yargılanması sonucu çıkarılan 14.11.2017 tarih ve 354 sayılı İlamın 2. Maddesinde yer alan ... TL tutarındaki tazmin hükmünün kaldırılmasını istemişlerdir.657 sayılı Kanun’un 212. maddesine dayanarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin: 4 üncü Maddesi; ”( Değişik: 8/8/2016-2016/9103 K.) Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin Ankara, İstanbul ve İzmir illeri için üçte ikisini, diğer iller için yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dâhil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır.2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” Hükmünü,5 inci Maddesinin üçüncü fıkrası; “ Yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşya kurumlarca sağlanır. Bunlara karşılık memurlardan ücret alınmaz.” Hükmünü,9 uncu maddesi ise; “ Yönetmeliğin 4’üncü maddesinin uygulanmasında, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri, su, elektrik ve havagazı giderleri yemek maliyetine dâhil edilmez.” Hükmünü,4734 sayılı Kamu İhale Kanununun: 2 inci maddesi; “Madde 2- Aşağıda belirtilen idarelerin kullanımında bulunan her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihaleleri bu Kanun hükümlerine göre yürütülür: a) (Değişik: 1/6/2007-5680/1 md.) Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı; döner sermayeli kuruluşlar, birlikler (meslekî kuruluş şeklinde faaliyet gösterenler ile bunların üst kuruluşları hariç), tüzel kişiler ”Aynı kanunun 4 üncü maddesi ise; “Madde 4- Bu Kanunun uygulanmasında; Mal: Satın alınan her türlü ihtiyaç maddeleri ile taşınır ve taşınmaz mal ve hakları, Hizmet: (Değişik: 30/7/2003-4964/3 md.) Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, (...) , tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, ....ifade eder.”Hükümlerini içermektedir. Yukarıda belirtilen yönetmelik ve kanun maddeleri hükümlerine göre, yemek hizmetlerinin 4734 sayılı kanun kapsamında hizmet alımı yoluyla temin edilmesinde mevzuata aykırı bir durum bulunmadığı, bu nedenle de ihale bedelinin tamamının tazminine hükmedilmesinin ve ihale komisyonu üyelerine sorumluluk yüklenilmesinin uygun olmayacağı, Yönetmeliğin 4 üncü maddesinde ki ”( Değişik :8/8/2016-2016/9103 K.)Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin Ankara, İstanbul ve İzmir illeri için üçte ikisini, diğer iller için yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır....”Hükümleri aynı yönetmeliğin 5 ve 9 uncu maddeleri ile birlikte dikkate alınarak, hesaplanacak yemek maliyetinin yarısı üzerinden, yemek yiyenlerden tahsil edilen kısım düşüldükten sonra geriye kalan kısmının diğer sorumlulardan tazmin hükmüne karar verilmesinin uygun olacağı düşünüldüğünden ve ayrıca benzeri olaylarla ilgili verilen tazmin kararını kaldıran birden fazla Temyiz Kurulu Kararı da dikkate alındığın da;2013 yılı toplam yemek maliyeti olan ... TL 'nin yarısı olan ... TL 'den memurlardan alınan kesinti miktarı olan ... TL düşüldükten sora kalan ... TL’ nin kamu zararı olarak kabul edilmesi ve bu zararın da Harcama Yetkilisi ... ile Gerçekleştirme Görevlisi ... ’ tan müşterek ve müteselsilen tazminine karar verilmesinin uygun olacağı mütalaa edilmektedir.” şeklinde görüş bildirmiştir.
Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra;
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ;
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212 nci maddesinde: “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.” hükmüne yer verilmiş ve bu hüküm uyarınca hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu; “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Kanuna tabi memurlar hakkında uygulanacağı; “Yardım Şekli” başlıklı 3 üncü maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı; “Yardımın Şartları” başlıklı 5 inci maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği hükümlerine yer verilmiştir.
Söz konusu Yönetmelikte yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanuna tabi personele yiyecek yardımı, belli şartların gerçekleşmesi durumunda kurulacak yemek servisi aracılığıyla “yemek verme” şeklinde yapılabilecek bir yardım olup, kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilerek yapılması mümkün değildir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanununun “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinde de, “Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, (...) ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır. İhale dokümanında yer alan bilgilere göre, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanmasının, Kamu İhale Kanununun yukarıya alınan hizmet tanımında yer alan “yemek hazırlama ve dağıtım” hizmeti olarak değerlendirilmesi mümkün değildir. Kaldı ki 4734 sayılı Kanun, kamu idarelerinin hangi tür harcamaları yapabileceklerini düzenleyen ve bunlara izin veren bir kanun değildir. “Mal” ve “hizmet” alımları ile “yapım” işlerinin ihalelerini kapsayan Kanunun 4 üncü maddesinde tanımlanan hizmet kavramı kapsamında “yemek hazırlama ve dağıtım” hizmetinin sayılmış olması, idarelere sınırsız bir şekilde bu hizmeti diledikleri gibi (yiyecek yardımının, restoran, cafe, market vb. yerlerde para yerine geçen bir ödeme aracı olan kart ile yapılması şeklinde) ihale ile tedarik edebilecekleri anlamına gelmemektedir. Kanunun 4 üncü maddesindeki tanımlamalarda, idarelerce alım yapılması planlanan ihtiyaçların, hangi alım türünün (mal, hizmet veya yapım) kapsamına girdiği ortaya konulmakta olup, ihtiyaca uygun alım türüne göre ihaleye hazırlık yapılması ve ihalenin gerçekleştirilmesi gerektiğine işaret edilmektedir. Yani idarelerce örneğin “yemek hazırlama ve dağıtım” ihtiyacının, bu Kanun kapsamında ancak “hizmet” olarak ihaleye çıkarılabileceği; aksine idarelerin bu ihtiyaç için örneğin “mal” veya “yapım” ihalesi yapamayacakları vurgulanmaktadır. İlama konu olayda ihalesi yapılan “yemek” yardımının tedarik yöntemi, kapsamı ve içeriği, 657 sayılı Kanun ve Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde belirlenmiştir. İdareler bu iki mevzuatta belirlenen içerik ve tedarik yöntemlerine uyulmak kaydıyla, yemek hizmetini 4734 sayılı Kanun çerçevesinde ihale yaparak veya kendi kurumsal imkânlarıyla yemek hazırlayarak karşılayabilecektir.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri doğrultusunda, yiyecek yardımının, restoran, cafe, market vb. yerlerde para yerine geçen bir ödeme aracı olan kart ile yapılması mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.
5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi 1 inci fıkrasında kamu zararı tanımlanmış, 2 nci fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kanunda, “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” da kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır. Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idare işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanununa aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir.
Bu itibarla, sorumlu iddialarının reddedilerek 354 sayılı İlam ile verilen ... TL’nin tazminine ilişkin hükmün TASDİKİNE oyçokluğuyla, (..Daire Başkanı ... , ..Daire Başkanı, ... Üyeler; ... , ... ’in karşı oylarıyla)
Karar verildiği 06.06.2018 tarih ve 44616 sayılı tutanakta yazılı olmakla iş bu ilam tanzim kılındı.
Karşı Oy Gerekçesi
..Daire Başkanı ... , ..Daire Başkanı, ... Üyeler; ... ’nın karşı oy gerekçeleri;
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212. maddesine dayanılarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4. maddesinde;
“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dâhil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.
Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.
Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” denilmektedir.
2014 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu eki Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esasları düzenleyen (E) Cetvelinin 36. maddesine göre; 657 sayılı Kanunun 212. maddesine dayanılarak hazırlanan ve 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. maddesi uyarınca yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere kurum bütçelerinden yapılan yemek yardımı, Ankara, İstanbul ve İzmir illerinin büyükşehir belediyesi sınırları içinde görev yapan personel için yemek maliyetlerinin azami üçte ikisi olarak uygulanabilmektedir.
Buna göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup, kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir.
Bu nedenle Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar en az alınması gereken miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin kalanını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktarı bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da yukarıda ifade edilen Bütçe Kanunu hükmüne aykırıdır. Kaldı ki devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek amacıyla hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin "Yardım Şekli" başlıklı 3 üncü maddesinde yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı ve bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmayacağı açık bir şekilde ifade edilmektedir.
Zira bahsi geçen Yönetmeliğin "Yardımın Şartları" başlıklı 5. maddesinde yer alan: "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.
Dolayısıyla yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Kamu zararı tutarı, yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen rakamlar arasındaki farkın olması gerekmektedir.
Ayrıca bu açıklamalar çerçevesinde ihale komisyonunda yer alan şahıslarında sorumlu olmamaları gerektiği, ödeme emrini imzalayan gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilisinin sorumlu olması gerektiği anlaşılmıştır.
Bu itibarla, yukarıda belirtilen hususlar dikkate alınarak yeniden hüküm tesisini teminen 354 sayılı ilam ile verilen tazmin hükmünün bozularak dosyanın kararı veren daireye gönderilmesine, karar verilmesi gerekir.
Üye ... ’in karşı oy gerekçesi:
Esastan tasdik yönündeki Kurul kararına katılmakla birlikte sorumluluk yönünden, ihale komisyon üyeleri ihaleleri mevzuata uygun olarak yürütmek ve sonuçlandırmakla yükümlü olup sorumluluklarının da bu çerçevede belirlenmesi gerekir. İhale komisyonu üyeleri, ancak ilgili harcama birimi tarafından hazırlanmış ve kendilerine havale edilmiş ihale işlem dosyası çerçevesinde ve ihale mevzuatına uygun olarak ihaleyi gerçekleştirmekten ve sonuçlandırmaktan sorumludur. Yemek yardımının veriliş usulü konusunda ihale komisyonu üyelerinin takdir yetkisi veya ihaleyi yapmama yetkisi bulunmamaktadır. Somut olayda ihalenin yürütülmesi ve sonuçlandırmasıyla ilgili olarak ilamda mevzuata aykırı bir tespit yer almadığından ihalenin uygulanması bir başka deyişle sözleşmenin uygulanması aşamasında ortaya çıkan kamu zararından da ihale komisyonu üyelerinin sorumlu tutulmaması gerekir.
Bu itibarla, 354 sayılı ilam ile verilen tazmin hükmünün ihale komisyonu üyelerinin sorumluluklarının kaldırılması amacıyla bozularak dosyanın kararı veren daireye gönderilmesine, karar verilmesi gerekir.