Temyiz Karar Detayı
Kamu İdaresi
Diğer Özel Bütçeli İdareler
Yılı
2013
Daire
7
Dosya No
42527
Tutanak No
45043
Tutanak Tarihi
19.09.2018
Konu
Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar
KARAR
Konu: Enstitüsü Yönetim Kurulu Üyelerine, 4865 sayılı Kanunda veya başkaca bir mevzuatta düzenlenmediği halde, Enstitü Yönetim Kurulu kararı ile KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için öngörülen ücretin ödenmesi.
157-327 sayılı ek ilam ile; ... Enstitüsü Yönetim Kurulu Üyelerine, 4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkındaki Kanunda veya başkaca bir mevzuatta düzenlenmediği halde, Enstitü Yönetim Kurulu kararı ile KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için öngörülen ücretin ödenmesi nedeniyle ... TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.
Sorumlu temyiz dilekçesinde özetle; 4865 sayılı Kanun ile 2003 yılında kurulan Enstitünün, kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve malî özerkliğe sahip olup Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının ilişkili kuruluşu olduğunu, Yönetim Kurulu, Başkanlık ve bunlara bağlı koordinatörlük adı altında 3 adet hizmet biriminin olduğunu, halen 31 sürekli personelin görev yaptığını,
Kuruluş Kanununda Enstitünün en üst karar organı olarak öngörülen Yönetim Kurulunun, Enstitü Başkanı ile birlikte, Enerji Bakanlığı, Sanayi Bakanlığı, YÖK, TÜBİTAK, TOBB ve TMMOB tarafından önerilen ve Başbakan tarafından atanan 9 üyeden oluştuğunu, ayda en az bir kez toplanan Kurulun aldığı kararların, Enstitünün mali hususları ve sorumluluk doğuran konular ile ilgili olduğunu, karar organı olarak Yönetim Kurulunca alınan kararların, ilgili hizmet birimlerince uygulanmasının da zorunlu olduğunu,
Enstitünün Kuruluş Kanununun 5 ve 6 ncı maddelerinde belirtilen Yönetim Kurulunun yapısı ile görev ve yetkileri nazara alındığında, Enstitü Başkanının da içinde yer aldığı Yönetim Kurulunca alınan ve Kurul üyelerini doğrudan ilgilendiren söz konusu kararın gereğinin yerine getirilmesi nedeniyle, bağlı yetki içerisinde bulunan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlu tutulamayacağını, kaldı ki, 5018 sayılı Kanunun 31 inci maddesinin 3 üncü fıkrasında, yönetim kurulu kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluğun, yönetim kuruluna ait olacağının açıkça düzenlendiğini,
Temyize konu kararın da en üst karar ve yürütme organı olan Enstitü Yönetim Kurulu tarafından alınmış ve uygulanmış olduğunu, sorumluluğun kararı alan ve uygulayan Yönetim Kurulunda olduğunu,
2003 yılında kurulan Enstitünün ilk Yönetim Kurulu tarafından 16.06.2006 tarihinde alınan 34/3(78) sayılı kararının, işbu temyize esas ilamın konusunu oluşturduğunu, Enstitü işleyişi de dahil olmak üzere her türlü mali konuda karar alma yetki ve görevi kendisinde olan Yönetim Kurulunun, söz konusu aldığı kararların sonucundan da sorumlu olmasının hukukun gereği olduğunu,
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun "Harcama Yetkisi ve Yetkilisi” başlıklı 31 inci maddesinde yer alan;
“Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.
Ancak, teşkilât yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kişiler tarafından; mahallî idarelerde İçişleri Bakanlığının, diğer idarelerde ise Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine yürütülebilir.
Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur." hükmü ile de kararı alan yönetim kurulunun sorumlu olduğunun açıkça anlaşılacağını,
Ancak, Sayıştay ilgili ilamında Kanunun açık hükmüne aykırı olarak hüküm tesis edilerek 2003 yılından bu yana tüm yönetim kurulu üyelerinin sorumluluk dışı bırakıldığını,
Kamu görevlisinin amirinin ya da üstünün emrini ifa ile yükümlü olduğunu,
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu "Devlet memurlarının görev ve sorumlulukları" başlıklı 11 inci maddesinde;
“ Devlet memurları kanun, tüzük ve yönetmeliklerde belirtilen esaslara uymakla ve amirler tarafından verilen görevleri yerine getirmekle yükümlü ve görevlerinin iyi ve doğru yürütülmesinden amirlerine karşı sorumludurlar.
Devlet memuru amirinden aldığı emri, Anayasa, kanun, tüzük ve yönetmelik hükümlerine aykırı görürse, yerine getirmez ve bu aykırılığı o emri verene bildirir. Amir emrinde ısrar eder ve bu emrini yazı ile yenilerse, memur bu emri yapmağa mecburdur. Ancak emrin yerine getirilmesinden doğacak sorumluluk emri verene aittir.
Konusu suç teşkil eden emir, hiçbir suretle yerine getirilmez; yerine getiren kimse sorumluluktan kurtulamaz." denildiğini, memurun amirinin emrini yerine getirme hususunda özellikle de suç niteliği taşımıyor ve yazılı bir emir ise, yazılı emri koşulsuz yapma ödevi olduğunu,
657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre, amirin emrini yerine getirmeyen bir memur için;
Verilen emir ve görevlerin zamanında yapılmasında, kayıtsızlık gösteren veya düzensiz davranan memurlara uyarma cezası,
Verilen emir ve görevlerin tam ve zamanında yapılmasında, kusurlu davranan memurlara kınama cezası,
Verilen emirlere itiraz eden memurlara kınama cezası,
Verilen emir ve görevleri kasıtlı olarak tam ve zamanında yapmayan memurlara aylıktan kesme cezası,
Verilen emir ve görevleri kasten yapmayan memurlara kademe ilerlemesinin durdurulması cezasının verildiğini,
Disiplin cezası verilmesine sebep olmuş bir fiil veya halin cezaların özlük dosyasından silinmesine ilişkin süre içinde tekerrüründe bir derece ağır ceza uygulanacağından, verilen görev ve emirleri kasten yapmama fiilini iki defa işleyen memurun devlet memurluğundan çıkarılmasının da söz konusu olabildiğini,
Bu halde, amirinin yazılı emrini ifa etmekten başka bir eylem yapmamış, yani Anayasa ve Kanundaki görevlerine uygun davranan bir memur olarak, Sayıştay ilgili Dairesinin temyize konu ilamında sorumlu tutulmasının hukuka aykırı olduğunu,
Bir eylem veya işlemden sorumlu tutulabilmek için "kusur" ve "illiyet bağı" olması gerektiğini,
818 sayılı Borçlar Kanununda olduğu gibi 6098 sayılı Türk Borçlar Kanununda da kusurun, kusur sorumluluğunun temelini oluşturduğunu ancak gerek eski Borçlar Kanunu gerek yenisinde kusurun tanımının yapılmadığını,
Kusurun, haksız fiilin sübjektif unsuru olduğunu bu bağlamda kusur, insanın iradesine bağlı olarak ortaya çıkan bir davranışı içerdiğini, hukuka aykırı bir fiilin sorumluluğu gerektirebilmesi için kişinin kusurlu olması gerektiğini,
Sorumluluk hukukunun temel amacının, ortaya çıkan zararın kim tarafından ne oranda tazmin edileceğinin tespiti olduğunu, ilke olarak zararı tazmin yükümlülüğü faile ait olacağından kusurun tespiti ve derecesinin önem arz ettiğini, kusur sorumluluğunda zararlı sonuca neden olan davranışın faile isnat edilebilir, bağlanabilir olması gerektiğini, fail ile fiil arasında sübjektif bağ kurulabiliyorsa failin sorumluluk ehliyetine sahip olduğunun kabul edileceğini,
Türk Medeni Kanununun 50 nci maddesine göre, tüzel kişinin iradesinin, organları aracılığıyla açıklandığını, organların, kusurlarından dolayı ayrıca kişisel olarak sorumlu olduklarını,
Tazminat yükümlülüğünün doğabilmesi için kusurun yanında TBK'nın 49 uncu maddesinde belirtilen hukuka aykırı fiil ve zarar unsurlarının da gerçekleşmesi öte yandan bu zarar ve hukuka aykırı fiili arasında uygun illiyet bağının da bulunması gerektiğini,
Sayıştay'ın tazmine konu ettiği bedellerin Yönetim Kurulu kararına dayandığını ve 5018 sayılı Kanunun 32 nci maddesi kapsamında harcama talimatı niteliği taşıdığını,
Sayıştay'ın her iki ilamında da esas alındığı görülen Sayıştay Genel Kurulu'nun 14.06.2007 tarih 5189/1 sayılı kararında "...kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, encümen gibi adlarla te İkil edilen yönetim organlarının kararı, harcama talimatının taşıması gereken unsurları taşıyor ve kurul, komisyon, komite harcama sürecinde yer alıyorsa, harcama yetkisinden doğan sorumluluğun yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul, komite veya komisyona ait olacağı..." denildiği ve buna dayanarak, harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak İşin konusu, tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olan kişilere ilişkin bilgilerin yer alması gerektiği belirtilerek Enstitü Yönetim Kurulu kararının bu niteliği taşımadığı iddiasıyla temyize konu edilen ilamda yönetim kurulu üyelerinin sorumlu olamayacaklarına karar verildiğini,
5018 sayılı Kanunun "Harcama talimatı ve sorumluluk" başlıklı 32 nci maddesinde;
"Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur." denildiğini,
temyize konu ilamda 5018 sayılı Kanunun 32 nci maddesine atıfla "...harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu, tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olan kişilere ilişkin bilgilerin yer alması gerektiği..." hususlarının olması gerektiği belirtmekle birlikte, harcama talimatının dayanağından bahsedilmediğini,
Yönetim Kurulu kararı veya bir kanun hükmü veya bir yönetmelik hükmünün harcama belgesinin dayanağı olabildiğini,
Bu halde, Enstitünün karar ve yürütme organı olan Yönetim Kurulunun aldığı kararın, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu gereğince yazılı emir niteliğinde ve memur tarafından uygulanması zorunlu nitelik taşıdığı, bu halde yasal dayanağı olan bir idari karara göre yapılan işlemden de sorumluluğun, işin doğası ve hakkaniyet ilkesi uyarınca, kararı alana ait olacağını belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını istemiştir.
Başsavcılık mütalaasında;
“… Dilekçede, ek ilam ile ... Araştırma Enstitüsü Yönetim Kurulu Üyelerine sadece 4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkındaki Kanunun 13. maddesinde düzenlenen huzur hakkı ödemesi yapılması gerekirken, ayrıca Enstitüsü Yönetim Kurulu kararı ile KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için öngörülen ücretin ödenmesi suretiyle oluşan kamu zararı için verilen tazmin hükmünün kaldırılması ya da sorumluluğunun kaldırılması talep edilmektedir.
Dilekçede, 2013 yılında yapılan ödemelere dayanak teşkil eden Yönetim Kurulu Kararının mevzuatlarına uygun olduğu savunularak, tazmin hükmünün kaldırılması, eğer sorumluluk tevcih edilecekse; cari yılda görevli olan Yönetim Kurulu Üyelerinin de, Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlileri ile birlikte sorumluluğa dahil edilmeleri gerektiği savunularak, Daire Kararına itirazda bulunulmaktadır.
157 sayılı ilamın 1 inci maddesi için, Temyiz Kurulunun 24.05.2016 tarih ve 41902 sayılı Kararıyla “... Enstitü Yönetim Kurulu Üyeleri için Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretin esas alınmasına yönelik 16.06.2006 tarih ve 34/3(78) sayılı kararı alan... Enstitüsü Yönetim Kurulunun 2003-2009 yılları arasında görev yaptığı, sorumluluklarının da bu dönemle sınırlı olması gerektiği; 2013 mali yılında gerçekleştirilen söz konusu ödemeye ilişkin olarak, 16.06.2006 tarih ve 34/3(78) sayılı kararı alan ve 2003-2009 yılları arasında görev yapan Enstitü Yönetim Kurulu Üyelerinin sorumlu tutulamayacağı, bütçe yılı itibariyle ödemenin yapıldığı yıl görevde olan Yönetim Kurulu Üyelerinin gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilisi ile beraber sorumluluğa dahil edilmesi için 157 sayılı ilamın 1 inci maddesi ile verilen hükmün bu açıdan bozularak dosyanın ilgili Daireye gönderilmesine,” şeklinde hüküm tesisi edilmiştir.
Daire tarafından yeniden yapılan yargılama sonucu düzenlen 327 sayılı Ek İlam ile sorumluluk, sadece harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisine tevcih edilmiştir.
Dosyadaki bilgi ve belgeler değerlendirildiğinde; ... Enstitüsü Yönetim Kurulu Üyelerine; sadece 4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkındaki Kanunun 13 üncü maddesinde düzenlenen huzur hakkı ödenmesi gerekirken, ayrıca Enstitü Yönetim Kurulu kararı ile KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için öngörülen ücretin ödenmesi nedeniyle oluşan ... TL kamu zararının, 2013 yılında görevde olan Yönetim Kurulu Üyeleri ile Enstitü Başkanının da sorumluluğa dahil edilmesi gerektiği değerlendirilmektedir.
Bu nedenlerle, 327 sayılı ek ilamın, tazmin hükmünün kaldırılmasına yönelik temyiz talebinin reddedilmesine, ek ilamın, sorumluluk yönüyle bozularak, yeniden hüküm tesisinin temini için Dairesine gönderilmesine karar verilmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir.” denilmiştir.
Duruşma talep eden sorumlular ... (Harcama Yetkilisi) ve ... (Gerçekleştirme Görevlisi) ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
04.06.2003 tarih ve 4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkında Kanunun “Mali Haklar” başlıklı 13 üncü maddesinde:
“… Yönetim Kurulu Başkan ve üyelerine, ayda ikiden fazla olmamak üzere uhdesinde kamu görevi bulunanlara (2000) gösterge rakamının, uhdesinde her herhangi bir kamu görevi bulunmayanlara ise (3000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucunda bulunacak miktarda huzur hakkı ödenir.
…”denilmiştir.
6 ıncı maddesinde; ... Araştırma Enstitüsü Yönetim Kurulunun görev ve yetkileri:
“a) Enstitünün kuruluş amacına uygun çalışmalar ile hükümet programı, kalkınma planı ve yıllık programlarla belirlenecek hedef, ilke ve politikalar doğrultusunda Ar-Ge çalışmalarının yapılmasını sağlamak.
b) Enstitünün idari, mali ve teknik yönden düzenli, verimli ve etkin faaliyette bulunabilmesi için gerekli tedbirleri almak ve ilgili yönetmeliklerin yürürlüğe girmesini sağlamak.
c) Enstitünün personel politikasını oluşturmak.
d) Enstitünün yıllık çalışma programını görüşüp karara bağlamak, çalışmaları izlemek, değerlendirmek, yılsonu faaliyet raporunu hazırlamak ve bütçe taslağını onaylamak.
e) Enstitünün vereceği hizmetler ve ücretlerin belirlenmesi ile Enstitünün sürekli ve süreli personeli tarafından yürütülen araştırma projeleri gelirlerinin masraflar dışında kalan kısmının Başkanın teklifi ile dağıtımına karar vermek.
f) Enstitünün yaptıracağı veya katkıda bulunacağı araştırmaların bütçe ve programlarını Başkanın teklifi üzerine onaylamak.
g) Enstitünün ihtiyaçları için taşınır ve taşınmaz malların, yazılım ve diğer ürünlerin satın alınmasına, satılmasına veya kiralanmasına karar vermek.
h) Enstitü personelinin atanması ve diğer işlemleri hususunda karar almak.
ı) Enstitünün çalışma alanı ile ilgili olarak en az üçer yıllık stratejik ve birer yıllık performans planı hazırlamak ve yayınlamak.
i) Kanunlarla verilen diğer görevleri yapmak.” şeklinde düzenlenmiştir.
Öte yandan, 12.06.2002 tarih ve 4761 sayılı “Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 20 inci maddesinde;
“Özel kanunlarla kamu tüzel kişiliğini ve idari ve mali özerkliği haiz olarak kurulmuş veya 31.12.2006 tarihine kadar kurulacak kurul, üst kurul, kurum ve kuruluşların Başkan ve üyelerinin aylık ücretleri ile mali ve sosyal hak ve yardımları, bu kurul, üst kurul, kurum ve kuruluşların fonksiyonları, ücret adaleti ve 631 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 1 inci maddesi uygulaması dikkate alınarak Bakanlar Kurulu tarafından belirlenir. Bakanlar Kurulu gerektiğinde ücret adaletini sağlamak amacıyla kamu görevlilerine ödenmekte olan temsil ve görev tazminatı tavan gösterge rakamlarını üç katına kadar artırmaya ve artırılan miktar içerisinde kadro ve görev unvanı itibarıyla düzenlemeler yapmaya yetkilidir.” denilmiştir.
Yukarıdaki mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; ... Araştırma Enstitüsü Yönetim Kurulu Üyelerine 4865 sayılı Kanun hükümleri uyarınca; bir ay içinde ikiden fazla olmamak üzere her bir toplantı için ilgili madde hükmünde belirtilen gösterge rakamlarının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulanacak miktarda huzur hakkı ödemesinin yapılması gerektiği; huzur hakkı ödemesinin yanı sıra başkaca bir ödeme yapılacağına dair düzenlemenin bulunmadığı; buna rağmen. … Yönetim Kurulunun 16.06.2006 tarih ve 34/3(78) nolu karar ile Enstitü Yönetim Kurulu Üyelerine KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için öngörülen ücret ödemesinin yapılması yönünde karar aldığı; ancak Yönetim Kurulunun görev ve yetkilerini düzenleyen mevzuat hükmünde ücret tespit etme hususunda Kurula herhangi bir yetkinin verilmediği, 4761 sayılı Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 20 inci maddesine göre özel kanunlarla kamu tüzel kişiliğine idari ve mali özerkliğe haiz olarak kurulmuş veya 31.12.2006 tarihine kadar kurulacak kurum ve kuruluşların başkan ve üyelerinin aylık ücretleri mali sosyal hak ve yardımlarını belirleme yetkisinin Bakanlar Kuruluna ait olduğu dolayısıyla yapılan ücret ödemelerinin hukuki dayanağının olmadığı,
Sonuç olarak, ... Enstitüsü Yönetim Kurulu Üyelerine; sadece 4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkındaki Kanunun 13 üncü maddesinde düzenlenen huzur hakkı ödenmesi gerekirken, KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için öngörülen ücretin ödenmesinin mevzuata aykırı olduğu anlaşılmaktadır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun 32 nci maddesinde; “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
33 üncü maddesinde; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar. …” hükümleri yer almıştır.
Söz konusu hükümlere göre; harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının ve buna konu olan harcamaların, bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygunluğundan; asli bir gerçekleştirme belgesi olan ödeme emri belgesini imzalayan gerçekleştirme görevlisinin de, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu oldukları anlaşılmaktadır.
Ayrıca;
2006 yılında görevde olan Yönetim Kurulu tarafından 16.06.2006 tarihinde alınan 34/3(78) sayılı kararda;
“Enstitü Başkanlığının 23.05.2006 tarih 258 sayılı yazısına göre; Yüksek Planlama Kurulu Kararı dikkate alınarak Enstitümüz Yönetim Kurulu Üyelerine ödenen ücretlerin Ocak 2006 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere ... YTL. olarak belirlenmesi ile bundan sonra yapılacak uygulamalarda Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretlerin esas alınmasına oy birliği ile karar verilmiştir.” denildiği, bahsedilen kararda; “…Ocak 2006 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere ... YTL. olarak belirlenmesi ile bundan sonra yapılacak uygulamalarda Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretlerin esas alınmasına…” denilerek Yönetim Kurulunun kendi dönemini aşan ve mevzuata uygun olmayan bir karar aldığı görülmektedir.
Yine; 4865 sayılı Kanunun 6 ncı maddesi (b) bendinde; Enstitüsü Yönetim Kurulunun görev ve yetkileri arasında;
“Enstitünün idari, mali ve teknik yönden düzenli, verimli ve etkin faaliyette bulunabilmesi için gerekli tedbirleri almak ve ilgili yönetmeliklerin yürürlüğe girmesini sağlamak” sayıldığından, 2006 yılında alınmış ve yasal dayanağı olmayan bir kararın, 2013 yılında uygulanmaya devam edilmesinin, cari yılda görevde olan Yönetim Kurulunun, görevin gereklerini yapmakta ihmali olduğunu gösterdiği, bunun da 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanununun 71 inci maddesinde yer alan; “mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tarif edilen kamu zararına yol açtığı anlaşılmaktadır.
Bu nedenle; 4865 sayılı Kanunda bir ay içinde ikiden fazla olmamak üzere her bir toplantı için huzur hakkı ödemesinin yanı sıra başkaca bir ödeme yapılacağına dair bir düzenleme bulunmadığından ve Yönetim Kurulunun görev ve yetkilerini düzenleyen madde hükmünde ücret tespit etme hususunda Kurula herhangi bir yetki verilmemiş olduğundan;
Yüksek Planlama Kurulunca KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için belirlenen ücretin, Enstitü Yönetim Kurulu Üyeleri için de esas alınmasına yönelik 16.06.2006 tarih ve 34/3(78) sayılı kararı alan... Enstitüsü Yönetim Kurulu üyeleri ile bütçe yılı itibariyle ödemenin yapıldığı yıl görevde olan Yönetim Kurulu Üyelerinin de gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilisi ile beraber sorumluluğa dahil edilmesi için 157-327 sayılı ek ilam ile ... TL’ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmün sorumluluk açısından bozularak dosyanın ilgili Daireye gönderilmesine,
(İlam hükmünün sorumluluk yönünden bozularak dosyanın ilgili Daireye gönderilmesi kararında yer almakla birlikte sorumluluk yüklenecek görevliler açısından farklı görüş beyan eden Temyiz Kurulu ve … Daire Başkanı ... ile Üyeler ... , ... , ... , ... , ... ’ın görüşleri ile,
... Daire Başkanı ... ile Üye ... ’ın ilam hükmünün tasdiki gerekir, şeklinde aşağıda belirtilen ayrışık görüşlerine,
... Daire Başkanı ... ile Üyeler ... , ... ve ... ’ın ilam hükmünün kaldırılması gerekir, şeklinde aşağıda belirtilen ayrışık görüşlerine karşı) oy çokluğu ile,
Karar verildiği 19.09.2018 tarih ve 45043 Sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
FARKLI GÖRÜŞ:
(Temyiz Kurulu ve ... Daire Başkanı ... ’ın;
İlam hükmünün sorumluluk yönünden bozularak dosyanın ilgili Daireye gönderilmesi kararına katılmakla birlikte;
2006 yılında görevde olan Yönetim Kurulu tarafından 16.06.2006 tarihinde 34/3(78) sayılı kararın alındığı, söz konusu kararda;
“Enstitü Başkanlığının 23.05.2006 tarih 258 sayılı yazısına göre; Yüksek Planlama Kurulu Kararı dikkate alınarak Enstitümüz Yönetim Kurulu Üyelerine ödenen ücretlerin Ocak 2006 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere ... YTL. olarak belirlenmesi ile bundan sonra yapılacak uygulamalarda Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretlerin esas alınmasına oy birliği ile karar verilmiştir.” denildiği, bahsedilen kararda; “…Ocak 2006 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere ... YTL olarak belirlenmesi ile bundan sonra yapılacak uygulamalarda Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretlerin esas alınmasına…” denilerek Yönetim Kurulunun kendi dönemini aşan bir karar aldığı görülmektedir.
4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsünün Kuruluşu Hakkında Kanunun 5 inci maddesinde Yönetim Kurulu, Enstitünün en üst karar organı olarak düzenlemiş olmakla birlikte Yönetim Kuruluna ücret belirlenmesi hususunda kanunla bir yetki verilmediği hususu dikkate alınarak, yapılan ödemelerden sadece ilgili kararda imzası bulunan Yönetim Kurulu Üyelerinin sorumlu tutulması için ilam hükmünün bu gerekçeyle bozulması ve dosyanın ilgili Daireye gönderilmesi gerekir.”,
Üye ... ’nün;
... Enstitüsü Yönetim Kurulu Üyelerine; 4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkındaki Kanunun 13 üncü maddesinde düzenlenen huzur hakkı ödemesi haricinde, mevzuatta, huzur hakkı ödemesinin yanı sıra başkaca bir ödeme yapılacağına dair düzenleme bulunmamasına rağmen Enstitü Yönetim Kurulu kararı ile KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için öngörülen ücretin ödendiği, gerekçesiyle tazmin hükmü verildiği anlaşılmaktadır.
Rapor dosyası ve eki belgelere bakıldığında, yapılan ödemenin, 2006 yılında görevde olan Yönetim Kurulu tarafından 16.06.2006 tarihinde 34/3(78) sayılı karara dayandırıldığı, söz konusu kararda;
“Enstitü Başkanlığının 23.05.2006 tarih 258 sayılı yazısına göre; Yüksek Planlama Kurulu Kararı dikkate alınarak Enstitümüz Yönetim Kurulu Üyelerine ödenen ücretlerin Ocak 2006 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere ... YTL. olarak belirlenmesi ile bundan sonra yapılacak uygulamalarda Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretlerin esas alınmasına oy birliği ile karar verilmiştir.” denildiği, denetlenen hesap yılı olan 2012 yılı için ise; yönetim kurulu üyeleri değişmiş ve yeni bir karar alınmamış olmasına rağmen ödeme miktarları YPK kararları doğrultusunda düzenlenmek suretiyle, yasal dayanağı olmayan bu uygulamaya devam edildiği görülmektedir.
İlamdaki tazmin hükmüne konu ödeme emirleriyle yapılan harcamaların mevzuata uygun olmadığı anlaşıldığından, konunun sorumluk yönüyle ele alınması gerekmektedir.
24.12.2003 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 5018 sayılı Kanunun 31 inci maddesinde; “Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.
Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin merkez ve merkez dışı birimlerinde harcama yetkililerinin görev unvanları itibarıyla tespitine ve harcama yetkisinin devredilmesine ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca belirlenir. Harcama yetkisinin devredilmesi, yetkiyi devredenin idari sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.
Harcama yetkilileri bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesiyle, ödenek verilen harcama yetkilileri ise tahsis edilen ödenek tutarında harcama yapabilir” hükmü yer almış, ancak yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalar hakkında bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Daha sonra 5436 sayılı Kanunla yapılan değişiklik ile bu eksiklik giderilmiştir. Bu değişikliğe esas olan 4533 sayılı Kanunun gerekçesinde de “kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluğun kurul veya komiteye ait olacağı hususu açıklığa kavuşturulmaktadır.” denilerek yapılan düzenlemenin sebebi açıklanmıştır.
5436 sayılı Kanunla, 5018 sayılı Kanunun 31 inci maddesinde yapılan değişikliğe göre üçüncü fıkra;
“Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur” şeklini almıştır.
2006 yılında görevde olan Yönetim Kurulunun 16.06.2006 tarihinde aldığı 34/3(78) sayılı kararla “bundan sonra yapılacak uygulamalarda Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretlerin esas alınmasına” diyerek kendi dönemini aşan bir karar aldığı ve bu usulsüz ödemeye süreklilik kazandırmaya çalıştığı açıktır. Dolayısıyla, yapılan ödemelere ilk sebep olan ve bunu kendi dönemiyle de sınırlandırmadan ödemeye süreklilik kazandıran ilgili kararda imzası bulunan Yönetim Kurulu Üyelerinin, Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücrete tekabül eden miktar için sorumluluğa dahil edilmesi gerekir.
Ayrıca, her ne kadar ödemeler 2003-2009 yılları arasında görev yapmış Yönetim Kurulu tarafından 2006 yılında alınmış bir karar gerekçe gösterilerek yapılmış ve görev başındaki yeni Yönetim Kurulu bu konuda bir karar almamışsa da, 2012 yılında bizzat kendilerine yapılan bir ödeme ile ilgili olarak hatalı uygulanmaya devam edilmesine itiraz etmeyip zımnen eski kararı kabul eden Yönetim Kurulunun, görevin gereklerini yapmakta ihmali olduğu bu yolla kamu zararına yol açtığı anlaşılmaktadır. Bu nedenle yapılan ödemelerden 2012 yılında görevde olan Yönetim Kurulu Üyelerinin de sorumlu tutulması gerekir.
Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin sorumluluklarına gelince;
04.06.2003 tarih ve 4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkında Kanunun “Yönetim Kurulunun düzenlendiği” 5 inci maddesinde; “Yönetim Kurulu Enstitünün en üst karar organıdır….” denilmiştir. Savunma eki belgelerden ve duruşma sırasındaki ifadelerden de anlaşıldığı üzere, söz konusu ödeme Yönetim Kurullarının bilinçli bir tercihi üzerine yapılmıştır. Hatta ödemenin yapıldığı dönemdeki Enstitü Başkanının, Enstitüde uzman olarak istihdam edilen hukukçu ... ’a, Enstitü Yönetim Kurulu Üyelerinin Aylık Ücretlerine Dair Bilgi Notu hazırlattığı ve 14.01.2010 tarihli Yönetim Kurulu toplantısında bilgi notunun üyelere dağıtıldığı ve Enstitü Başkanı tarafından üyelerin bilgilendirildiği buna rağmen ödemelere devam edildiği anlaşılmaktadır.
5018 sayılı Kanunla, 1927 yılında çıkarılıp uzun süre yürürlüğünü sürdürmüş bulunan 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunuyla oluşturulan kamu mali yönetim sistemimiz neredeyse tümüyle değiştirilerek daha etkin, daha çağdaş, uluslararası ölçütlere daha uygun bir kamu mali yönetim ve kontrol sistemi oluşturulması amaçlanmıştır. Bu Kanunla bütçe kapsamının genişletilmesi suretiyle bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılması, bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin artırılması, mali yönetimde saydamlığın sağlanması, iyi bir hesap verme mekanizmasının kurulması ve bu açıdan harcama sürecinde yetki ve sorumluluk dengesinin tesisi amaçlanmıştır. Çağdaş kamu malî yönetim sisteminin önemli unsurlarından biri olan hesap verebilirlik, kendilerine kamu gücü kullanma görev ve yetkisi verilenlerin bu yetkiyi yasal sınırlar içinde kullanıp kullanmadıklarının hesabını vermeleri anlamına gelmektedir. 6085 sayılı Kanunun gerekçesinde de kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılmasını zorunlu kılan öğeler arasında, etkin bir hesap verme sorumluluğu sistemini kurmak amacına yer verilmiştir. 1050 sayılı Kanuna göre sorumluluk, sayman denilen kamu görevlisinin sorumluluğu üzerine kurulmuştur. Bu sorumluluk anlayışında sayman, hesap ve işlemlerden dolayı peşinen zimmettar kabul edilmekte ve beraat edene kadar sorumluluğu devam etmekteydi. 5018 sayılı Kanun peşinen zimmetdar olma anlayışını tamamıyla değiştirmiş subjektif sorumluluk esası getirilerek kamu görevlilerini kusuru oranında sorumlu tutan bir anlayışı benimsemiştir. Bu çerçevede kamu zararından veya mali sorumluluktan bahsedilebilmesi için her somut olayda; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemin bulunması; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylem sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması ve kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması durumu ile mevzuata aykırı karar, işlem veya eylem arasında bir illiyet bağının olması şartları birlikte aranacak, ilgililerin sorumlu olup olmadıkları her somut olayın kendi içinde değerlendirilerek, hesap yargılaması sırasında kesin hükme bağlanacaktır. Sayıştayların temel işlevi kamusal hesap verme sorumluluğunu yerleştirmek ve geliştirmektir. Tüm bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde enstitünün en üst karar organı olan Yönetim Kurulunun, kendi kurul üyelerine ücret ödenmesine ilişkin aldığı kararlardan ve uzun yıllar kendilerinin bir itirazı olmadan rutin haline gelen ödemeden, bu kurul üyelerini sorumlu tutmamak veya onlarla birlikte harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerini sorumlu tutmak, hakkaniyetle bağdaşmaz.
Bu nedenle, mevzuata aykırı yapılan ödemelerden sadece ilgili kararda imzası bulunan Yönetim Kurulu Üyeleri ile uygulama yılında görevde bulunan Yönetim Kurulu Üyelerinin sorumlu tutulması, Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisinin de sorumluluğunun kaldırılması gerekmektedir.
Bu gerekçeyle Daire kararı bozularak dosyanın ilgili Daireye gönderilmesi gerekir.”
Üyeler ... ve ... ’nın;
İlam hükmünün sorumluluk yönünden bozularak dosyanın ilgili Daireye gönderilmesi kararına katılmakla birlikte;
“2006 yılında görevde olan Yönetim Kurulu tarafından 16.06.2006 tarihinde alınan 34/3(78) sayılı kararda;
“Enstitü Başkanlığının 23.05.2006 tarih 258 sayılı yazısına göre; Yüksek Planlama Kurulu Kararı dikkate alınarak Enstitümüz Yönetim Kurulu Üyelerine ödenen ücretlerin Ocak 2006 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere ... YTL. olarak belirlenmesi ile bundan sonra yapılacak uygulamalarda Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretlerin esas alınmasına oy birliği ile karar verilmiştir.” denildiği, bahsedilen kararda; “…Ocak 2006 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere ... YTL. olarak belirlenmesi ile bundan sonra yapılacak uygulamalarda Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretlerin esas alınmasına…” denilerek Yönetim Kurulunun kendi dönemi ve sonrası için mevzuata uygun olmayan bir karar aldığı görülmektedir.
4865 sayılı Kanunun 6 ncı maddesi (b) bendinde; Enstitüsü Yönetim Kurulunun görev ve yetkileri arasında;
“Enstitünün idari, mali ve teknik yönden düzenli, verimli ve etkin faaliyette bulunabilmesi için gerekli tedbirleri almak ve ilgili yönetmeliklerin yürürlüğe girmesini sağlamak” sayıldığından, 2006 yılında alınmış ve yasal dayanağı olmayan bir kararın, 2012 yılında uygulanmaya devam edilmesinin, cari yılda görevde olan Yönetim Kurulunun, görevin gereklerini yapmakta ihmali olduğunu gösterdiği, bunun da 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanununun 71 inci maddesinde yer alan; “mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tarif edilen kamu zararına yol açtığı anlaşılmaktadır.
Bu nedenle; 4865 sayılı Kanunda bir ay içinde ikiden fazla olmamak üzere her bir toplantı için huzur hakkı ödemesinin yanı sıra başkaca bir ödeme yapılacağına dair bir düzenleme bulunmadığından ve Yönetim Kurulunun görev ve yetkilerini düzenleyen madde hükmünde ücret tespit etme hususunda Kurula herhangi bir yetki verilmemiş olduğundan;
Oluşan kamu zararından, sadece Yüksek Planlama Kurulunca KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için belirlenen ücretin Enstitü Yönetim Kurulu Üyeleri için de esas alınmasına ilişkin 16.06.2006 tarih ve 34/3(78) sayılı kararı alan... Enstitüsü Yönetim Kurulu üyeleri ile bütçe yılı itibariyle ödemenin yapıldığı yıl görevde olan Yönetim Kurulu Üyelerinin sorumlu tutulması, ilam hükmünün bu gerekçeyle bozularak dosyanın ilgili Daireye gönderilmesi gerekir.”,
Üyeler ... ile ... ’ın;
İlam hükmünün sorumluluk yönünden bozularak dosyanın ilgili Daireye gönderilmesi kararına katılmakla birlikte;
04.06.2003 tarih ve 4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkında Kanunun “Mali Haklar” başlıklı 13 üncü maddesinde:
“…
Yönetim Kurulu Başkan ve üyelerine, ayda ikiden fazla olmamak üzere uhdesinde kamu görevi bulunanlara (2000) gösterge rakamının, uhdesinde her herhangi bir kamu görevi bulunmayanlara ise (3000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucunda bulunacak miktarda huzur hakkı ödenir.
…” denilmektedir.
6 ıncı maddesinde; ... Araştırma Enstitüsü Yönetim Kurulunun görev ve yetkileri:
“ a) Enstitünün kuruluş amacına uygun çalışmalar ile hükümet programı, kalkınma planı ve yıllık programlarla belirlenecek hedef, ilke ve politikalar doğrultusunda Ar-Ge çalışmalarının yapılmasını sağlamak.
b) Enstitünün idarî, malî ve teknik yönden düzenli, verimli ve etkin faaliyette bulunabilmesi için gerekli tedbirleri almak ve ilgili yönetmeliklerin yürürlüğe girmesini sağlamak.
c) Enstitünün personel politikasını oluşturmak.
d) Enstitünün yıllık çalışma programını görüşüp karara bağlamak, çalışmaları izlemek, değerlendirmek, yıl sonu faaliyet raporunu hazırlamak ve bütçe taslağını onaylamak.
e) Enstitünün vereceği hizmetler ve ücretlerin belirlenmesi ile Enstitünün sürekli ve süreli personeli tarafından yürütülen araştırma projeleri gelirlerinin masraflar dışında kalan kısmının Başkanın teklifi ile dağıtımına karar vermek.
f) Enstitünün yaptıracağı veya katkıda bulunacağı araştırmaların bütçe ve programlarını Başkanın teklifi üzerine onaylamak.
g) Enstitünün ihtiyaçları için taşınır ve taşınmaz malların, yazılım ve diğer ürünlerin satın alınmasına, satılmasına veya kiralanmasına karar vermek.
h) Enstitü personelinin atanması ve diğer işlemleri hususunda karar almak.
ı) Enstitünün çalışma alanı ile ilgili olarak en az üçer yıllık stratejik ve birer yıllık performans planı hazırlamak ve yayınlamak.
i) Kanunlarla verilen diğer görevleri yapmak.” şeklinde düzenlenmiştir.
Öte yandan, 12.6.2002 tarih ve 4761 sayılı “Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 20 inci maddesinde;
“ Özel kanunlarla kamu tüzel kişiliğini ve idarî ve malî özerkliği haiz olarak kurulmuş veya 31.12.2006 tarihine kadar kurulacak kurul, üst kurul, kurum ve kuruluşların Başkan ve üyelerinin aylık ücretleri ile malî ve sosyal hak ve yardımları, bu kurul, üst kurul, kurum ve kuruluşların fonksiyonları, ücret adaleti ve 631 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 1 inci maddesi uygulaması dikkate alınarak Bakanlar Kurulu tarafından belirlenir. Bakanlar Kurulu gerektiğinde ücret adaletini sağlamak amacıyla kamu görevlilerine ödenmekte olan temsil ve görev tazminatı tavan gösterge rakamlarını üç katına kadar artırmaya ve artırılan miktar içerisinde kadro ve görev unvanı itibarıyla düzenlemeler yapmaya yetkilidir.” denilmektedir.
Yukarıdaki mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinde; ... Araştırma Enstitüsü Yönetim Kurulu Üyelerine 4865 sayılı Kanun hükümleri uyarınca; bir ay içinde ikiden fazla olmamak üzere her bir toplantı için ilgili madde hükmünde belirtilen gösterge rakamlarının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulanacak miktarda huzur hakkı ödemesinin yapılması gerektiği; huzur hakkı ödemesinin yanı sıra başkaca bir ödeme yapılacağına dair düzenlemenin bulunmadığı; buna rağmen... Yönetim Kurulunun Enstitü Yönetim Kurulu Üyelerine KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için öngörülen ücret ödemesinin yapılması yönünde karar aldığı; ancak Yönetim Kurulu’nun göre ve yetkilerini düzenleyen mevzuat hükmünde ücret tespit etme hususunda Kurula herhangi bir yetkinin verilmediği anlaşılmaktadır.
... Araştırma Enstitüsü Yönetim Kurulu Üyelerine 4865 sayılı... Kuruluş Kanunu hükümlerine göre her bir toplantı için bir ay içinde ikiden fazla olmamak üzere yalnızca huzur hakkı ödemesi yapılması gerekmesine rağmen, Yönetim Kurulunun 16.06.2006 tarih ve 34/3(78) nolu karar ile aylık ücret ödemesi yapıldığı, ancak anılan kurumun başkan ve üyelerinin aylık ücretlerinin belirlenmesi hususunda 12.6.2002 tarih ve 4761 sayılı “Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un hükümlerine göre yalnızca Bakanlar Kurulunun yetkili olduğu, 4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkında Kanun veya diğer ilgili mevzuat hükümlerinde ücret ödemesi ilgili düzenlemelerin bulunmadığı, dolayısıyla yapılan ücret ödemelerinin hukuki dayanağının olmadığı görülmektedir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun 32 nci maddesinde; “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
33 üncü maddesinde; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar. …” hükümleri yer almıştır.
Söz konusu hükümlere göre; harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının ve buna konu olan harcamaların, bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygunluğundan; asli bir gerçekleştirme belgesi olan ödeme emri belgesini imzalayan gerçekleştirme görevlisinin de, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu oldukları anlaşılmaktadır.
Ayrıca;
2006 yılında görevde olan Yönetim Kurulu tarafından 16.06.2006 tarihinde alınan 34/3(78) sayılı kararda;
“Enstitü Başkanlığının 23.05.2006 tarih 258 sayılı yazısına göre; Yüksek Planlama Kurulu Kararı dikkate alınarak Enstitümüz Yönetim Kurulu Üyelerine ödenen ücretlerin Ocak 2006 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere ... YTL. olarak belirlenmesi ile bundan sonra yapılacak uygulamalarda Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretlerin esas alınmasına oy birliği ile karar verilmiştir.” denildiği, bahsedilen kararda; “…Ocak 2006 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere ... YTL .olarak belirlenmesi ile bundan sonra yapılacak uygulamalarda Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretlerin esas alınmasına…” denilerek Yönetim Kurulunun kendi dönemini aşan ve mevzuata uygun olmayan bir karar aldığı görülmektedir.
4865 sayılı Kanunun 5 inci maddesinde Yönetim Kurulu, Enstitünün en üst karar organı olarak düzenlemiş olmakla birlikte, Yönetim Kuruluna ücret belirlenmesi hususunda kanunla bir yetki verilmediği hususu dikkate alınarak, yapılan ödemelerden ilgili kararda imzası bulunan Yönetim Kurulu Üyelerinin de harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi ile birlikte sorumlu tutulmaları, ilam hükmünün bu gerekçeyle bozularak dosyanın ilgili Daireye gönderilmesi gerekir.”,
KARŞI OY GEREKÇESİ:
(... Daire Başkanı ... ile Üye ... ’ın;
“04.06.2003 tarih ve 4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkında Kanunun “Mali Haklar” başlıklı 13 üncü maddesinde:
“… Yönetim Kurulu Başkan ve üyelerine, ayda ikiden fazla olmamak üzere uhdesinde kamu görevi bulunanlara (2000) gösterge rakamının, uhdesinde her herhangi bir kamu görevi bulunmayanlara ise (3000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucunda bulunacak miktarda huzur hakkı ödenir.
…”denilmiştir.
6 ncı maddesinde; ... Araştırma Enstitüsü Yönetim Kurulunun görev ve yetkileri:
“a) Enstitünün kuruluş amacına uygun çalışmalar ile hükümet programı, kalkınma planı ve yıllık programlarla belirlenecek hedef, ilke ve politikalar doğrultusunda Ar-Ge çalışmalarının yapılmasını sağlamak.
b) Enstitünün idari, mali ve teknik yönden düzenli, verimli ve etkin faaliyette bulunabilmesi için gerekli tedbirleri almak ve ilgili yönetmeliklerin yürürlüğe girmesini sağlamak.
c) Enstitünün personel politikasını oluşturmak.
d) Enstitünün yıllık çalışma programını görüşüp karara bağlamak, çalışmaları izlemek, değerlendirmek, yılsonu faaliyet raporunu hazırlamak ve bütçe taslağını onaylamak.
e) Enstitünün vereceği hizmetler ve ücretlerin belirlenmesi ile Enstitünün sürekli ve süreli personeli tarafından yürütülen araştırma projeleri gelirlerinin masraflar dışında kalan kısmının Başkanın teklifi ile dağıtımına karar vermek.
f) Enstitünün yaptıracağı veya katkıda bulunacağı araştırmaların bütçe ve programlarını Başkanın teklifi üzerine onaylamak.
g) Enstitünün ihtiyaçları için taşınır ve taşınmaz malların, yazılım ve diğer ürünlerin satın alınmasına, satılmasına veya kiralanmasına karar vermek.
h) Enstitü personelinin atanması ve diğer işlemleri hususunda karar almak.
ı) Enstitünün çalışma alanı ile ilgili olarak en az üçer yıllık stratejik ve birer yıllık performans planı hazırlamak ve yayınlamak.
i) Kanunlarla verilen diğer görevleri yapmak.” şeklinde düzenlenmiştir.
Öte yandan, 12.06.2002 tarih ve 4761 sayılı “Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 20 inci maddesinde;
“Özel kanunlarla kamu tüzel kişiliğini ve idari ve mali özerkliği haiz olarak kurulmuş veya 31.12.2006 tarihine kadar kurulacak kurul, üst kurul, kurum ve kuruluşların Başkan ve üyelerinin aylık ücretleri ile mali ve sosyal hak ve yardımları, bu kurul, üst kurul, kurum ve kuruluşların fonksiyonları, ücret adaleti ve 631 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 1 inci maddesi uygulaması dikkate alınarak Bakanlar Kurulu tarafından belirlenir. Bakanlar Kurulu gerektiğinde ücret adaletini sağlamak amacıyla kamu görevlilerine ödenmekte olan temsil ve görev tazminatı tavan gösterge rakamlarını üç katına kadar artırmaya ve artırılan miktar içerisinde kadro ve görev unvanı itibarıyla düzenlemeler yapmaya yetkilidir.” denilmiştir.
Yukarıdaki mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; ... Araştırma Enstitüsü Yönetim Kurulu Üyelerine 4865 sayılı Kanun hükümleri uyarınca; bir ay içinde ikiden fazla olmamak üzere her bir toplantı için ilgili madde hükmünde belirtilen gösterge rakamlarının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulanacak miktarda huzur hakkı ödemesinin yapılması gerektiği; huzur hakkı ödemesinin yanı sıra başkaca bir ödeme yapılacağına dair düzenlemenin bulunmadığı; buna rağmen ... Yönetim Kurulunun 16.06.2006 tarih ve 34/3(78) nolu karar ile Enstitü Yönetim Kurulu Üyelerine KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için öngörülen ücret ödemesinin yapılması yönünde karar aldığı; ancak Yönetim Kurulunun görev ve yetkilerini düzenleyen mevzuat hükmünde ücret tespit etme hususunda Kurula herhangi bir yetkinin verilmediği, 4761 sayılı Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 20 inci maddesine göre özel kanunlarla kamu tüzel kişiliğine idari ve mali özerkliğe haiz olarak kurulmuş veya 31.12.2006 tarihine kadar kurulacak kurum ve kuruluşların başkan ve üyelerinin aylık ücretleri mali sosyal hak ve yardımlarını belirleme yetkisinin Bakanlar Kuruluna ait olduğu dolayısıyla yapılan ücret ödemelerinin hukuki dayanağının olmadığı,
Öte yandan, Enstitü Yönetim Kurulu Üyeleri için Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretin esas alınmasına yönelik 16.06.2006 tarih ve 34/3 sayılı kararı alan... Enstitüsü Yönetim Kurulunun 2003-2009 yılları arasında görev yaptığı; sorumluluklarının da bu dönemle sınırlı olması gerektiği; bu sebeple, 2012 mali yılında gerçekleştirilen söz konusu ödemeye ilişkin olarak, 16.06.2006 tarih ve 34/3 sayılı kararı alan ve 2003-2009 yılları arasında görev yapan Enstitü Yönetim Kurulu Üyelerinin sorumlu tutulamayacağı, bütçe yılı itibariyle ödemenin yapıldığı yıl görevde olan Yönetim Kurulu Üyelerinin ise, taraflarınca bu hususta alınmış bir kararları olmadığından sorumluluklarına gidilemeyeceği anlaşılmaktadır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun 32 nci maddesinde; “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
33 üncü maddesinde; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar. …” hükümleri yer almıştır.
Sayıştay’ca yapılan incelemeler sonucunda kamu zararı tespit edildiğinde ve kamu kaynağının verimli, etkin ve ekonomik kullanılmadığı saptandığında, 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çerçevesinde sorumlu tutulacak görevli ve yetkililerin belirlenmesi hususundaki tereddütleri gidermeye yönelik 14.06.2007 tarih ve 5189/1 karar Nolu Sayıştay Genel Kurul Kararında da; harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının ve buna konu olan harcamaların bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygunluğundan sorumlu olduklarına; asli bir gerçekleştirme belgesi olan ödeme emri belgesini düzenleyen sıfatıyla imzalayan gerçekleştirme görevlisinin, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiğine karar verilmiştir.
Buradan hareketle kanuni dayanağı olmaksızın Yönetim Kurulu Üyelerine KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için öngörülen ücretin ödenmesi nedeniyle oluşan kamu zararında, gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilisinin sorumlulukları bulunmaktadır.
Sonuç itibariyle, ... Enstitüsü Yönetim Kurulu Üyelerine; sadece 4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkındaki Kanunun 13 üncü maddesinde düzenlenen huzur hakkı ödenmesi gerekirken, KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için öngörülen ücretin ödenmesi mevzuata aykırıdır. Bu nedenle sorumluluk itirazının reddiyle ilam hükmünün tasdiki gerekir.”
… Daire Başkanı ... ile Üyeler ... ve ... ’ın;
“Enstitü Yönetim Kuruluna yapılan ücret ödemelerinde; KİT’ler için öngörülmüş olan ücret ödemelerinin, ödemeye dayanak olarak değil kriter olarak alındığı, suretiyle yapıldığı, 4865 sayılı ... kuruluş kanununda Enstitü Yönetim Kurulu üyeleri için huzur hakkı ödemesi dışında bir ödeme yapılamayacağının öngörülmediği, diğer taraftan 631 sayılı Kanun Hükmünde Karanamenin 12 inci maddesinde ücretin ne kadar olacağı belirlememekle birlikte, kanun kapsamında yer alan kurumlardan kamu görevlilerine yönetim kurulu üyelikleri nedeniyle ücret ödenebileceğini düzenlenmiş olduğunu, yine aynı Kanun Hükmünde Kararnamenin 14 üncü maddesinde ücret tavanıyla ilgili düzenleme yapıldığı, enstitü Yönetim Kurulu Üyelerine yapılan ödemelerin belirlenen ücret tavanını aşmadığı, aynı zamanda 4865 sayılı ... Kanunun 1 inci maddesinde ‘Enstitü bu kanunda düzenlenmeyen hallerde özel hukuk hükümlerine tabidir’ hükmünün yer alması sebebiyle Enstitü Yönetim Kurulu’na 631 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede ödenebileceği belirtilen ücretin tespit etme yetkisinin karar organında olması gerekçeleriyle, ilam hükmünün kaldırılması gerekir.”
Üye ... ’nın;
“4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkında Kanunun 1’inci maddesinde yer alan;
“… kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve malî özerkliğe sahip ve bu Kanun ile kendisine verilen görevleri yerine getirmek üzere ... Araştırma Enstitüsü kurulmuştur. …
Enstitünün ilişkili olduğu Bakanlık, Enerji ve Tabiî Kaynaklar Bakanlığıdır. Enstitü, bu Kanunda düzenlenmeyen hususlarda özel hukuk hükümlerine tabidir.” hükmünü dikkate alarak, Enstitünün yönetim kurulu üyelerine ödenecek ücretin tespiti hususunda 4865 sayılı Kanunda bir düzenleme bulunmadığından, yönetim kurulu hakkaniyeti de gözeterek Yüksek Planlama Kurulunun kamu iktisadi teşebbüsleri için belirlemiş olduğu rakamdan daha az bir ücreti yönetim kurulu ücreti olarak belirlemiştir.
4865 sayılı Kanunda yönetim kurulu, Enstitünün en üst karar organıdır. Yönetim kurulu üyeleri Kanunda belirtildiği şekliyle Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu Bilim Kurulu, Yüksek Öğretim Kurulu, Türkiye Odalar ve...salar Birliği ve Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği tarafından, hukuk, siyasal bilgiler ve idari bilimleri ve mühendislik dallarında en az dört yıl eğitim görmüş ve en az on yıl deneyim sahibi kişiler arasından seçilen dokuz kişiden oluşur. Yönetim Kurulu Kanunun 6’ncı maddesinde sayılı; ar-ge çalışmaları yapmak; Enstitünün idari, mali ve teknik yönden düzenli, verimli ve etkin faaliyette bulunması için gerekli önlemleri almak; yönetmelik çıkarmak; Enstitünün personel politikasını oluşturmak; Enstitünün vereceği hizmetler ve ücretlerini belirlemek gibi çok önemli görevleri bulunmaktadır. Bu denli seçilmiş kişilerden oluşan ve önemli görevler yüklenen yönetim kurulu üyelerine aylık katsayı ile gösterge çarpımından oluşan bir ücret ödemek kanun koyucunun amacıyla örtüşmez.
Kanunun 5 inci maddesine göre, Yönetim Kurulu olağan olarak iki ayda bir toplanır. Ancak, Başkanlığın önerisi ile gerekli sıklıkta toplanabilir. Yönetim Kurulu kararları, üye tam sayısının salt çoğunluğu ile alınır. Yönetim Kurulunun çalışma usul ve esasları Enstitü tarafından çıkarılacak bir yönetmelikle belirlenir. 13 üncü maddeye göre de; Yönetim Kurulu Başkan ve üyelerine, ayda ikiden fazla olmamak üzere uhdesinde kamu görevi bulunanlara (2000) gösterge rakamının, uhdesinde her herhangi bir kamu görevi bulunmayanlara ise (3000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucunda bulunacak miktarda huzur hakkı ödenir.
İlam yönetim kurulu üyelerine sadece huzur ücreti ödeneceği, yönetim kurulu ücreti ödenmeyeceği kanaati üzerine kuruludur. Bu yaklaşım yönetim kurulunun toplantı dışında çalışmadığı varsayımına dayanabilir. Oysa yönetim kurulunun Kanunun 6 ncı maddesinde sayılı görevleri sadece ayda iki kereden fazla olmamak üzere yapacağı toplantılarda yerine getirmesi mümkün değildir. Dolayısıyla yönetim kuruluna yönetim kurulu üyesi olmaları hasebiyle yönetim kurulu ücreti, toplantılara katılmaları nedeniyle de huzur ücreti ödenmesi gerekmektedir.
13 üncü madde, yazılı aylık gösterge ile katsayı çarpımı ayda ikiden fazla olmamak üzere yapacakları toplantılar için ödenecek huzur ücretini düzenlemektedir. Yönetim kurulu üyesi olmanın ve Kanunun 6 ncı maddesinde verilen görevleri yerine getirmenin bedeli olarak, yine Kanunun 1 inci maddesinden hareketle bir ücret belirlenmesi gerekmektedir. Yukarıda yazılı gerekçelerle tazmin hükmünün kaldırılması gerekir.”)
157-327 sayılı ek ilam ile; ... Enstitüsü Yönetim Kurulu Üyelerine, 4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkındaki Kanunda veya başkaca bir mevzuatta düzenlenmediği halde, Enstitü Yönetim Kurulu kararı ile KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için öngörülen ücretin ödenmesi nedeniyle ... TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.
Sorumlu temyiz dilekçesinde özetle; 4865 sayılı Kanun ile 2003 yılında kurulan Enstitünün, kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve malî özerkliğe sahip olup Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının ilişkili kuruluşu olduğunu, Yönetim Kurulu, Başkanlık ve bunlara bağlı koordinatörlük adı altında 3 adet hizmet biriminin olduğunu, halen 31 sürekli personelin görev yaptığını,
Kuruluş Kanununda Enstitünün en üst karar organı olarak öngörülen Yönetim Kurulunun, Enstitü Başkanı ile birlikte, Enerji Bakanlığı, Sanayi Bakanlığı, YÖK, TÜBİTAK, TOBB ve TMMOB tarafından önerilen ve Başbakan tarafından atanan 9 üyeden oluştuğunu, ayda en az bir kez toplanan Kurulun aldığı kararların, Enstitünün mali hususları ve sorumluluk doğuran konular ile ilgili olduğunu, karar organı olarak Yönetim Kurulunca alınan kararların, ilgili hizmet birimlerince uygulanmasının da zorunlu olduğunu,
Enstitünün Kuruluş Kanununun 5 ve 6 ncı maddelerinde belirtilen Yönetim Kurulunun yapısı ile görev ve yetkileri nazara alındığında, Enstitü Başkanının da içinde yer aldığı Yönetim Kurulunca alınan ve Kurul üyelerini doğrudan ilgilendiren söz konusu kararın gereğinin yerine getirilmesi nedeniyle, bağlı yetki içerisinde bulunan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlu tutulamayacağını, kaldı ki, 5018 sayılı Kanunun 31 inci maddesinin 3 üncü fıkrasında, yönetim kurulu kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluğun, yönetim kuruluna ait olacağının açıkça düzenlendiğini,
Temyize konu kararın da en üst karar ve yürütme organı olan Enstitü Yönetim Kurulu tarafından alınmış ve uygulanmış olduğunu, sorumluluğun kararı alan ve uygulayan Yönetim Kurulunda olduğunu,
2003 yılında kurulan Enstitünün ilk Yönetim Kurulu tarafından 16.06.2006 tarihinde alınan 34/3(78) sayılı kararının, işbu temyize esas ilamın konusunu oluşturduğunu, Enstitü işleyişi de dahil olmak üzere her türlü mali konuda karar alma yetki ve görevi kendisinde olan Yönetim Kurulunun, söz konusu aldığı kararların sonucundan da sorumlu olmasının hukukun gereği olduğunu,
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun "Harcama Yetkisi ve Yetkilisi” başlıklı 31 inci maddesinde yer alan;
“Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.
Ancak, teşkilât yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kişiler tarafından; mahallî idarelerde İçişleri Bakanlığının, diğer idarelerde ise Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine yürütülebilir.
Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur." hükmü ile de kararı alan yönetim kurulunun sorumlu olduğunun açıkça anlaşılacağını,
Ancak, Sayıştay ilgili ilamında Kanunun açık hükmüne aykırı olarak hüküm tesis edilerek 2003 yılından bu yana tüm yönetim kurulu üyelerinin sorumluluk dışı bırakıldığını,
Kamu görevlisinin amirinin ya da üstünün emrini ifa ile yükümlü olduğunu,
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu "Devlet memurlarının görev ve sorumlulukları" başlıklı 11 inci maddesinde;
“ Devlet memurları kanun, tüzük ve yönetmeliklerde belirtilen esaslara uymakla ve amirler tarafından verilen görevleri yerine getirmekle yükümlü ve görevlerinin iyi ve doğru yürütülmesinden amirlerine karşı sorumludurlar.
Devlet memuru amirinden aldığı emri, Anayasa, kanun, tüzük ve yönetmelik hükümlerine aykırı görürse, yerine getirmez ve bu aykırılığı o emri verene bildirir. Amir emrinde ısrar eder ve bu emrini yazı ile yenilerse, memur bu emri yapmağa mecburdur. Ancak emrin yerine getirilmesinden doğacak sorumluluk emri verene aittir.
Konusu suç teşkil eden emir, hiçbir suretle yerine getirilmez; yerine getiren kimse sorumluluktan kurtulamaz." denildiğini, memurun amirinin emrini yerine getirme hususunda özellikle de suç niteliği taşımıyor ve yazılı bir emir ise, yazılı emri koşulsuz yapma ödevi olduğunu,
657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre, amirin emrini yerine getirmeyen bir memur için;
Verilen emir ve görevlerin zamanında yapılmasında, kayıtsızlık gösteren veya düzensiz davranan memurlara uyarma cezası,
Verilen emir ve görevlerin tam ve zamanında yapılmasında, kusurlu davranan memurlara kınama cezası,
Verilen emirlere itiraz eden memurlara kınama cezası,
Verilen emir ve görevleri kasıtlı olarak tam ve zamanında yapmayan memurlara aylıktan kesme cezası,
Verilen emir ve görevleri kasten yapmayan memurlara kademe ilerlemesinin durdurulması cezasının verildiğini,
Disiplin cezası verilmesine sebep olmuş bir fiil veya halin cezaların özlük dosyasından silinmesine ilişkin süre içinde tekerrüründe bir derece ağır ceza uygulanacağından, verilen görev ve emirleri kasten yapmama fiilini iki defa işleyen memurun devlet memurluğundan çıkarılmasının da söz konusu olabildiğini,
Bu halde, amirinin yazılı emrini ifa etmekten başka bir eylem yapmamış, yani Anayasa ve Kanundaki görevlerine uygun davranan bir memur olarak, Sayıştay ilgili Dairesinin temyize konu ilamında sorumlu tutulmasının hukuka aykırı olduğunu,
Bir eylem veya işlemden sorumlu tutulabilmek için "kusur" ve "illiyet bağı" olması gerektiğini,
818 sayılı Borçlar Kanununda olduğu gibi 6098 sayılı Türk Borçlar Kanununda da kusurun, kusur sorumluluğunun temelini oluşturduğunu ancak gerek eski Borçlar Kanunu gerek yenisinde kusurun tanımının yapılmadığını,
Kusurun, haksız fiilin sübjektif unsuru olduğunu bu bağlamda kusur, insanın iradesine bağlı olarak ortaya çıkan bir davranışı içerdiğini, hukuka aykırı bir fiilin sorumluluğu gerektirebilmesi için kişinin kusurlu olması gerektiğini,
Sorumluluk hukukunun temel amacının, ortaya çıkan zararın kim tarafından ne oranda tazmin edileceğinin tespiti olduğunu, ilke olarak zararı tazmin yükümlülüğü faile ait olacağından kusurun tespiti ve derecesinin önem arz ettiğini, kusur sorumluluğunda zararlı sonuca neden olan davranışın faile isnat edilebilir, bağlanabilir olması gerektiğini, fail ile fiil arasında sübjektif bağ kurulabiliyorsa failin sorumluluk ehliyetine sahip olduğunun kabul edileceğini,
Türk Medeni Kanununun 50 nci maddesine göre, tüzel kişinin iradesinin, organları aracılığıyla açıklandığını, organların, kusurlarından dolayı ayrıca kişisel olarak sorumlu olduklarını,
Tazminat yükümlülüğünün doğabilmesi için kusurun yanında TBK'nın 49 uncu maddesinde belirtilen hukuka aykırı fiil ve zarar unsurlarının da gerçekleşmesi öte yandan bu zarar ve hukuka aykırı fiili arasında uygun illiyet bağının da bulunması gerektiğini,
Sayıştay'ın tazmine konu ettiği bedellerin Yönetim Kurulu kararına dayandığını ve 5018 sayılı Kanunun 32 nci maddesi kapsamında harcama talimatı niteliği taşıdığını,
Sayıştay'ın her iki ilamında da esas alındığı görülen Sayıştay Genel Kurulu'nun 14.06.2007 tarih 5189/1 sayılı kararında "...kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, encümen gibi adlarla te İkil edilen yönetim organlarının kararı, harcama talimatının taşıması gereken unsurları taşıyor ve kurul, komisyon, komite harcama sürecinde yer alıyorsa, harcama yetkisinden doğan sorumluluğun yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul, komite veya komisyona ait olacağı..." denildiği ve buna dayanarak, harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak İşin konusu, tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olan kişilere ilişkin bilgilerin yer alması gerektiği belirtilerek Enstitü Yönetim Kurulu kararının bu niteliği taşımadığı iddiasıyla temyize konu edilen ilamda yönetim kurulu üyelerinin sorumlu olamayacaklarına karar verildiğini,
5018 sayılı Kanunun "Harcama talimatı ve sorumluluk" başlıklı 32 nci maddesinde;
"Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur." denildiğini,
temyize konu ilamda 5018 sayılı Kanunun 32 nci maddesine atıfla "...harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu, tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olan kişilere ilişkin bilgilerin yer alması gerektiği..." hususlarının olması gerektiği belirtmekle birlikte, harcama talimatının dayanağından bahsedilmediğini,
Yönetim Kurulu kararı veya bir kanun hükmü veya bir yönetmelik hükmünün harcama belgesinin dayanağı olabildiğini,
Bu halde, Enstitünün karar ve yürütme organı olan Yönetim Kurulunun aldığı kararın, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu gereğince yazılı emir niteliğinde ve memur tarafından uygulanması zorunlu nitelik taşıdığı, bu halde yasal dayanağı olan bir idari karara göre yapılan işlemden de sorumluluğun, işin doğası ve hakkaniyet ilkesi uyarınca, kararı alana ait olacağını belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını istemiştir.
Başsavcılık mütalaasında;
“… Dilekçede, ek ilam ile ... Araştırma Enstitüsü Yönetim Kurulu Üyelerine sadece 4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkındaki Kanunun 13. maddesinde düzenlenen huzur hakkı ödemesi yapılması gerekirken, ayrıca Enstitüsü Yönetim Kurulu kararı ile KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için öngörülen ücretin ödenmesi suretiyle oluşan kamu zararı için verilen tazmin hükmünün kaldırılması ya da sorumluluğunun kaldırılması talep edilmektedir.
Dilekçede, 2013 yılında yapılan ödemelere dayanak teşkil eden Yönetim Kurulu Kararının mevzuatlarına uygun olduğu savunularak, tazmin hükmünün kaldırılması, eğer sorumluluk tevcih edilecekse; cari yılda görevli olan Yönetim Kurulu Üyelerinin de, Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlileri ile birlikte sorumluluğa dahil edilmeleri gerektiği savunularak, Daire Kararına itirazda bulunulmaktadır.
157 sayılı ilamın 1 inci maddesi için, Temyiz Kurulunun 24.05.2016 tarih ve 41902 sayılı Kararıyla “... Enstitü Yönetim Kurulu Üyeleri için Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretin esas alınmasına yönelik 16.06.2006 tarih ve 34/3(78) sayılı kararı alan... Enstitüsü Yönetim Kurulunun 2003-2009 yılları arasında görev yaptığı, sorumluluklarının da bu dönemle sınırlı olması gerektiği; 2013 mali yılında gerçekleştirilen söz konusu ödemeye ilişkin olarak, 16.06.2006 tarih ve 34/3(78) sayılı kararı alan ve 2003-2009 yılları arasında görev yapan Enstitü Yönetim Kurulu Üyelerinin sorumlu tutulamayacağı, bütçe yılı itibariyle ödemenin yapıldığı yıl görevde olan Yönetim Kurulu Üyelerinin gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilisi ile beraber sorumluluğa dahil edilmesi için 157 sayılı ilamın 1 inci maddesi ile verilen hükmün bu açıdan bozularak dosyanın ilgili Daireye gönderilmesine,” şeklinde hüküm tesisi edilmiştir.
Daire tarafından yeniden yapılan yargılama sonucu düzenlen 327 sayılı Ek İlam ile sorumluluk, sadece harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisine tevcih edilmiştir.
Dosyadaki bilgi ve belgeler değerlendirildiğinde; ... Enstitüsü Yönetim Kurulu Üyelerine; sadece 4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkındaki Kanunun 13 üncü maddesinde düzenlenen huzur hakkı ödenmesi gerekirken, ayrıca Enstitü Yönetim Kurulu kararı ile KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için öngörülen ücretin ödenmesi nedeniyle oluşan ... TL kamu zararının, 2013 yılında görevde olan Yönetim Kurulu Üyeleri ile Enstitü Başkanının da sorumluluğa dahil edilmesi gerektiği değerlendirilmektedir.
Bu nedenlerle, 327 sayılı ek ilamın, tazmin hükmünün kaldırılmasına yönelik temyiz talebinin reddedilmesine, ek ilamın, sorumluluk yönüyle bozularak, yeniden hüküm tesisinin temini için Dairesine gönderilmesine karar verilmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir.” denilmiştir.
Duruşma talep eden sorumlular ... (Harcama Yetkilisi) ve ... (Gerçekleştirme Görevlisi) ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
04.06.2003 tarih ve 4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkında Kanunun “Mali Haklar” başlıklı 13 üncü maddesinde:
“… Yönetim Kurulu Başkan ve üyelerine, ayda ikiden fazla olmamak üzere uhdesinde kamu görevi bulunanlara (2000) gösterge rakamının, uhdesinde her herhangi bir kamu görevi bulunmayanlara ise (3000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucunda bulunacak miktarda huzur hakkı ödenir.
…”denilmiştir.
6 ıncı maddesinde; ... Araştırma Enstitüsü Yönetim Kurulunun görev ve yetkileri:
“a) Enstitünün kuruluş amacına uygun çalışmalar ile hükümet programı, kalkınma planı ve yıllık programlarla belirlenecek hedef, ilke ve politikalar doğrultusunda Ar-Ge çalışmalarının yapılmasını sağlamak.
b) Enstitünün idari, mali ve teknik yönden düzenli, verimli ve etkin faaliyette bulunabilmesi için gerekli tedbirleri almak ve ilgili yönetmeliklerin yürürlüğe girmesini sağlamak.
c) Enstitünün personel politikasını oluşturmak.
d) Enstitünün yıllık çalışma programını görüşüp karara bağlamak, çalışmaları izlemek, değerlendirmek, yılsonu faaliyet raporunu hazırlamak ve bütçe taslağını onaylamak.
e) Enstitünün vereceği hizmetler ve ücretlerin belirlenmesi ile Enstitünün sürekli ve süreli personeli tarafından yürütülen araştırma projeleri gelirlerinin masraflar dışında kalan kısmının Başkanın teklifi ile dağıtımına karar vermek.
f) Enstitünün yaptıracağı veya katkıda bulunacağı araştırmaların bütçe ve programlarını Başkanın teklifi üzerine onaylamak.
g) Enstitünün ihtiyaçları için taşınır ve taşınmaz malların, yazılım ve diğer ürünlerin satın alınmasına, satılmasına veya kiralanmasına karar vermek.
h) Enstitü personelinin atanması ve diğer işlemleri hususunda karar almak.
ı) Enstitünün çalışma alanı ile ilgili olarak en az üçer yıllık stratejik ve birer yıllık performans planı hazırlamak ve yayınlamak.
i) Kanunlarla verilen diğer görevleri yapmak.” şeklinde düzenlenmiştir.
Öte yandan, 12.06.2002 tarih ve 4761 sayılı “Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 20 inci maddesinde;
“Özel kanunlarla kamu tüzel kişiliğini ve idari ve mali özerkliği haiz olarak kurulmuş veya 31.12.2006 tarihine kadar kurulacak kurul, üst kurul, kurum ve kuruluşların Başkan ve üyelerinin aylık ücretleri ile mali ve sosyal hak ve yardımları, bu kurul, üst kurul, kurum ve kuruluşların fonksiyonları, ücret adaleti ve 631 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 1 inci maddesi uygulaması dikkate alınarak Bakanlar Kurulu tarafından belirlenir. Bakanlar Kurulu gerektiğinde ücret adaletini sağlamak amacıyla kamu görevlilerine ödenmekte olan temsil ve görev tazminatı tavan gösterge rakamlarını üç katına kadar artırmaya ve artırılan miktar içerisinde kadro ve görev unvanı itibarıyla düzenlemeler yapmaya yetkilidir.” denilmiştir.
Yukarıdaki mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; ... Araştırma Enstitüsü Yönetim Kurulu Üyelerine 4865 sayılı Kanun hükümleri uyarınca; bir ay içinde ikiden fazla olmamak üzere her bir toplantı için ilgili madde hükmünde belirtilen gösterge rakamlarının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulanacak miktarda huzur hakkı ödemesinin yapılması gerektiği; huzur hakkı ödemesinin yanı sıra başkaca bir ödeme yapılacağına dair düzenlemenin bulunmadığı; buna rağmen. … Yönetim Kurulunun 16.06.2006 tarih ve 34/3(78) nolu karar ile Enstitü Yönetim Kurulu Üyelerine KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için öngörülen ücret ödemesinin yapılması yönünde karar aldığı; ancak Yönetim Kurulunun görev ve yetkilerini düzenleyen mevzuat hükmünde ücret tespit etme hususunda Kurula herhangi bir yetkinin verilmediği, 4761 sayılı Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 20 inci maddesine göre özel kanunlarla kamu tüzel kişiliğine idari ve mali özerkliğe haiz olarak kurulmuş veya 31.12.2006 tarihine kadar kurulacak kurum ve kuruluşların başkan ve üyelerinin aylık ücretleri mali sosyal hak ve yardımlarını belirleme yetkisinin Bakanlar Kuruluna ait olduğu dolayısıyla yapılan ücret ödemelerinin hukuki dayanağının olmadığı,
Sonuç olarak, ... Enstitüsü Yönetim Kurulu Üyelerine; sadece 4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkındaki Kanunun 13 üncü maddesinde düzenlenen huzur hakkı ödenmesi gerekirken, KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için öngörülen ücretin ödenmesinin mevzuata aykırı olduğu anlaşılmaktadır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun 32 nci maddesinde; “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
33 üncü maddesinde; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar. …” hükümleri yer almıştır.
Söz konusu hükümlere göre; harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının ve buna konu olan harcamaların, bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygunluğundan; asli bir gerçekleştirme belgesi olan ödeme emri belgesini imzalayan gerçekleştirme görevlisinin de, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu oldukları anlaşılmaktadır.
Ayrıca;
2006 yılında görevde olan Yönetim Kurulu tarafından 16.06.2006 tarihinde alınan 34/3(78) sayılı kararda;
“Enstitü Başkanlığının 23.05.2006 tarih 258 sayılı yazısına göre; Yüksek Planlama Kurulu Kararı dikkate alınarak Enstitümüz Yönetim Kurulu Üyelerine ödenen ücretlerin Ocak 2006 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere ... YTL. olarak belirlenmesi ile bundan sonra yapılacak uygulamalarda Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretlerin esas alınmasına oy birliği ile karar verilmiştir.” denildiği, bahsedilen kararda; “…Ocak 2006 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere ... YTL. olarak belirlenmesi ile bundan sonra yapılacak uygulamalarda Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretlerin esas alınmasına…” denilerek Yönetim Kurulunun kendi dönemini aşan ve mevzuata uygun olmayan bir karar aldığı görülmektedir.
Yine; 4865 sayılı Kanunun 6 ncı maddesi (b) bendinde; Enstitüsü Yönetim Kurulunun görev ve yetkileri arasında;
“Enstitünün idari, mali ve teknik yönden düzenli, verimli ve etkin faaliyette bulunabilmesi için gerekli tedbirleri almak ve ilgili yönetmeliklerin yürürlüğe girmesini sağlamak” sayıldığından, 2006 yılında alınmış ve yasal dayanağı olmayan bir kararın, 2013 yılında uygulanmaya devam edilmesinin, cari yılda görevde olan Yönetim Kurulunun, görevin gereklerini yapmakta ihmali olduğunu gösterdiği, bunun da 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanununun 71 inci maddesinde yer alan; “mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tarif edilen kamu zararına yol açtığı anlaşılmaktadır.
Bu nedenle; 4865 sayılı Kanunda bir ay içinde ikiden fazla olmamak üzere her bir toplantı için huzur hakkı ödemesinin yanı sıra başkaca bir ödeme yapılacağına dair bir düzenleme bulunmadığından ve Yönetim Kurulunun görev ve yetkilerini düzenleyen madde hükmünde ücret tespit etme hususunda Kurula herhangi bir yetki verilmemiş olduğundan;
Yüksek Planlama Kurulunca KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için belirlenen ücretin, Enstitü Yönetim Kurulu Üyeleri için de esas alınmasına yönelik 16.06.2006 tarih ve 34/3(78) sayılı kararı alan... Enstitüsü Yönetim Kurulu üyeleri ile bütçe yılı itibariyle ödemenin yapıldığı yıl görevde olan Yönetim Kurulu Üyelerinin de gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilisi ile beraber sorumluluğa dahil edilmesi için 157-327 sayılı ek ilam ile ... TL’ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmün sorumluluk açısından bozularak dosyanın ilgili Daireye gönderilmesine,
(İlam hükmünün sorumluluk yönünden bozularak dosyanın ilgili Daireye gönderilmesi kararında yer almakla birlikte sorumluluk yüklenecek görevliler açısından farklı görüş beyan eden Temyiz Kurulu ve … Daire Başkanı ... ile Üyeler ... , ... , ... , ... , ... ’ın görüşleri ile,
... Daire Başkanı ... ile Üye ... ’ın ilam hükmünün tasdiki gerekir, şeklinde aşağıda belirtilen ayrışık görüşlerine,
... Daire Başkanı ... ile Üyeler ... , ... ve ... ’ın ilam hükmünün kaldırılması gerekir, şeklinde aşağıda belirtilen ayrışık görüşlerine karşı) oy çokluğu ile,
Karar verildiği 19.09.2018 tarih ve 45043 Sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
FARKLI GÖRÜŞ:
(Temyiz Kurulu ve ... Daire Başkanı ... ’ın;
İlam hükmünün sorumluluk yönünden bozularak dosyanın ilgili Daireye gönderilmesi kararına katılmakla birlikte;
2006 yılında görevde olan Yönetim Kurulu tarafından 16.06.2006 tarihinde 34/3(78) sayılı kararın alındığı, söz konusu kararda;
“Enstitü Başkanlığının 23.05.2006 tarih 258 sayılı yazısına göre; Yüksek Planlama Kurulu Kararı dikkate alınarak Enstitümüz Yönetim Kurulu Üyelerine ödenen ücretlerin Ocak 2006 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere ... YTL. olarak belirlenmesi ile bundan sonra yapılacak uygulamalarda Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretlerin esas alınmasına oy birliği ile karar verilmiştir.” denildiği, bahsedilen kararda; “…Ocak 2006 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere ... YTL olarak belirlenmesi ile bundan sonra yapılacak uygulamalarda Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretlerin esas alınmasına…” denilerek Yönetim Kurulunun kendi dönemini aşan bir karar aldığı görülmektedir.
4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsünün Kuruluşu Hakkında Kanunun 5 inci maddesinde Yönetim Kurulu, Enstitünün en üst karar organı olarak düzenlemiş olmakla birlikte Yönetim Kuruluna ücret belirlenmesi hususunda kanunla bir yetki verilmediği hususu dikkate alınarak, yapılan ödemelerden sadece ilgili kararda imzası bulunan Yönetim Kurulu Üyelerinin sorumlu tutulması için ilam hükmünün bu gerekçeyle bozulması ve dosyanın ilgili Daireye gönderilmesi gerekir.”,
Üye ... ’nün;
... Enstitüsü Yönetim Kurulu Üyelerine; 4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkındaki Kanunun 13 üncü maddesinde düzenlenen huzur hakkı ödemesi haricinde, mevzuatta, huzur hakkı ödemesinin yanı sıra başkaca bir ödeme yapılacağına dair düzenleme bulunmamasına rağmen Enstitü Yönetim Kurulu kararı ile KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için öngörülen ücretin ödendiği, gerekçesiyle tazmin hükmü verildiği anlaşılmaktadır.
Rapor dosyası ve eki belgelere bakıldığında, yapılan ödemenin, 2006 yılında görevde olan Yönetim Kurulu tarafından 16.06.2006 tarihinde 34/3(78) sayılı karara dayandırıldığı, söz konusu kararda;
“Enstitü Başkanlığının 23.05.2006 tarih 258 sayılı yazısına göre; Yüksek Planlama Kurulu Kararı dikkate alınarak Enstitümüz Yönetim Kurulu Üyelerine ödenen ücretlerin Ocak 2006 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere ... YTL. olarak belirlenmesi ile bundan sonra yapılacak uygulamalarda Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretlerin esas alınmasına oy birliği ile karar verilmiştir.” denildiği, denetlenen hesap yılı olan 2012 yılı için ise; yönetim kurulu üyeleri değişmiş ve yeni bir karar alınmamış olmasına rağmen ödeme miktarları YPK kararları doğrultusunda düzenlenmek suretiyle, yasal dayanağı olmayan bu uygulamaya devam edildiği görülmektedir.
İlamdaki tazmin hükmüne konu ödeme emirleriyle yapılan harcamaların mevzuata uygun olmadığı anlaşıldığından, konunun sorumluk yönüyle ele alınması gerekmektedir.
24.12.2003 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 5018 sayılı Kanunun 31 inci maddesinde; “Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.
Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin merkez ve merkez dışı birimlerinde harcama yetkililerinin görev unvanları itibarıyla tespitine ve harcama yetkisinin devredilmesine ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca belirlenir. Harcama yetkisinin devredilmesi, yetkiyi devredenin idari sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.
Harcama yetkilileri bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesiyle, ödenek verilen harcama yetkilileri ise tahsis edilen ödenek tutarında harcama yapabilir” hükmü yer almış, ancak yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalar hakkında bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Daha sonra 5436 sayılı Kanunla yapılan değişiklik ile bu eksiklik giderilmiştir. Bu değişikliğe esas olan 4533 sayılı Kanunun gerekçesinde de “kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluğun kurul veya komiteye ait olacağı hususu açıklığa kavuşturulmaktadır.” denilerek yapılan düzenlemenin sebebi açıklanmıştır.
5436 sayılı Kanunla, 5018 sayılı Kanunun 31 inci maddesinde yapılan değişikliğe göre üçüncü fıkra;
“Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur” şeklini almıştır.
2006 yılında görevde olan Yönetim Kurulunun 16.06.2006 tarihinde aldığı 34/3(78) sayılı kararla “bundan sonra yapılacak uygulamalarda Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretlerin esas alınmasına” diyerek kendi dönemini aşan bir karar aldığı ve bu usulsüz ödemeye süreklilik kazandırmaya çalıştığı açıktır. Dolayısıyla, yapılan ödemelere ilk sebep olan ve bunu kendi dönemiyle de sınırlandırmadan ödemeye süreklilik kazandıran ilgili kararda imzası bulunan Yönetim Kurulu Üyelerinin, Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücrete tekabül eden miktar için sorumluluğa dahil edilmesi gerekir.
Ayrıca, her ne kadar ödemeler 2003-2009 yılları arasında görev yapmış Yönetim Kurulu tarafından 2006 yılında alınmış bir karar gerekçe gösterilerek yapılmış ve görev başındaki yeni Yönetim Kurulu bu konuda bir karar almamışsa da, 2012 yılında bizzat kendilerine yapılan bir ödeme ile ilgili olarak hatalı uygulanmaya devam edilmesine itiraz etmeyip zımnen eski kararı kabul eden Yönetim Kurulunun, görevin gereklerini yapmakta ihmali olduğu bu yolla kamu zararına yol açtığı anlaşılmaktadır. Bu nedenle yapılan ödemelerden 2012 yılında görevde olan Yönetim Kurulu Üyelerinin de sorumlu tutulması gerekir.
Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin sorumluluklarına gelince;
04.06.2003 tarih ve 4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkında Kanunun “Yönetim Kurulunun düzenlendiği” 5 inci maddesinde; “Yönetim Kurulu Enstitünün en üst karar organıdır….” denilmiştir. Savunma eki belgelerden ve duruşma sırasındaki ifadelerden de anlaşıldığı üzere, söz konusu ödeme Yönetim Kurullarının bilinçli bir tercihi üzerine yapılmıştır. Hatta ödemenin yapıldığı dönemdeki Enstitü Başkanının, Enstitüde uzman olarak istihdam edilen hukukçu ... ’a, Enstitü Yönetim Kurulu Üyelerinin Aylık Ücretlerine Dair Bilgi Notu hazırlattığı ve 14.01.2010 tarihli Yönetim Kurulu toplantısında bilgi notunun üyelere dağıtıldığı ve Enstitü Başkanı tarafından üyelerin bilgilendirildiği buna rağmen ödemelere devam edildiği anlaşılmaktadır.
5018 sayılı Kanunla, 1927 yılında çıkarılıp uzun süre yürürlüğünü sürdürmüş bulunan 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunuyla oluşturulan kamu mali yönetim sistemimiz neredeyse tümüyle değiştirilerek daha etkin, daha çağdaş, uluslararası ölçütlere daha uygun bir kamu mali yönetim ve kontrol sistemi oluşturulması amaçlanmıştır. Bu Kanunla bütçe kapsamının genişletilmesi suretiyle bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılması, bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin artırılması, mali yönetimde saydamlığın sağlanması, iyi bir hesap verme mekanizmasının kurulması ve bu açıdan harcama sürecinde yetki ve sorumluluk dengesinin tesisi amaçlanmıştır. Çağdaş kamu malî yönetim sisteminin önemli unsurlarından biri olan hesap verebilirlik, kendilerine kamu gücü kullanma görev ve yetkisi verilenlerin bu yetkiyi yasal sınırlar içinde kullanıp kullanmadıklarının hesabını vermeleri anlamına gelmektedir. 6085 sayılı Kanunun gerekçesinde de kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılmasını zorunlu kılan öğeler arasında, etkin bir hesap verme sorumluluğu sistemini kurmak amacına yer verilmiştir. 1050 sayılı Kanuna göre sorumluluk, sayman denilen kamu görevlisinin sorumluluğu üzerine kurulmuştur. Bu sorumluluk anlayışında sayman, hesap ve işlemlerden dolayı peşinen zimmettar kabul edilmekte ve beraat edene kadar sorumluluğu devam etmekteydi. 5018 sayılı Kanun peşinen zimmetdar olma anlayışını tamamıyla değiştirmiş subjektif sorumluluk esası getirilerek kamu görevlilerini kusuru oranında sorumlu tutan bir anlayışı benimsemiştir. Bu çerçevede kamu zararından veya mali sorumluluktan bahsedilebilmesi için her somut olayda; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemin bulunması; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylem sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması ve kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması durumu ile mevzuata aykırı karar, işlem veya eylem arasında bir illiyet bağının olması şartları birlikte aranacak, ilgililerin sorumlu olup olmadıkları her somut olayın kendi içinde değerlendirilerek, hesap yargılaması sırasında kesin hükme bağlanacaktır. Sayıştayların temel işlevi kamusal hesap verme sorumluluğunu yerleştirmek ve geliştirmektir. Tüm bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde enstitünün en üst karar organı olan Yönetim Kurulunun, kendi kurul üyelerine ücret ödenmesine ilişkin aldığı kararlardan ve uzun yıllar kendilerinin bir itirazı olmadan rutin haline gelen ödemeden, bu kurul üyelerini sorumlu tutmamak veya onlarla birlikte harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerini sorumlu tutmak, hakkaniyetle bağdaşmaz.
Bu nedenle, mevzuata aykırı yapılan ödemelerden sadece ilgili kararda imzası bulunan Yönetim Kurulu Üyeleri ile uygulama yılında görevde bulunan Yönetim Kurulu Üyelerinin sorumlu tutulması, Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisinin de sorumluluğunun kaldırılması gerekmektedir.
Bu gerekçeyle Daire kararı bozularak dosyanın ilgili Daireye gönderilmesi gerekir.”
Üyeler ... ve ... ’nın;
İlam hükmünün sorumluluk yönünden bozularak dosyanın ilgili Daireye gönderilmesi kararına katılmakla birlikte;
“2006 yılında görevde olan Yönetim Kurulu tarafından 16.06.2006 tarihinde alınan 34/3(78) sayılı kararda;
“Enstitü Başkanlığının 23.05.2006 tarih 258 sayılı yazısına göre; Yüksek Planlama Kurulu Kararı dikkate alınarak Enstitümüz Yönetim Kurulu Üyelerine ödenen ücretlerin Ocak 2006 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere ... YTL. olarak belirlenmesi ile bundan sonra yapılacak uygulamalarda Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretlerin esas alınmasına oy birliği ile karar verilmiştir.” denildiği, bahsedilen kararda; “…Ocak 2006 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere ... YTL. olarak belirlenmesi ile bundan sonra yapılacak uygulamalarda Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretlerin esas alınmasına…” denilerek Yönetim Kurulunun kendi dönemi ve sonrası için mevzuata uygun olmayan bir karar aldığı görülmektedir.
4865 sayılı Kanunun 6 ncı maddesi (b) bendinde; Enstitüsü Yönetim Kurulunun görev ve yetkileri arasında;
“Enstitünün idari, mali ve teknik yönden düzenli, verimli ve etkin faaliyette bulunabilmesi için gerekli tedbirleri almak ve ilgili yönetmeliklerin yürürlüğe girmesini sağlamak” sayıldığından, 2006 yılında alınmış ve yasal dayanağı olmayan bir kararın, 2012 yılında uygulanmaya devam edilmesinin, cari yılda görevde olan Yönetim Kurulunun, görevin gereklerini yapmakta ihmali olduğunu gösterdiği, bunun da 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanununun 71 inci maddesinde yer alan; “mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tarif edilen kamu zararına yol açtığı anlaşılmaktadır.
Bu nedenle; 4865 sayılı Kanunda bir ay içinde ikiden fazla olmamak üzere her bir toplantı için huzur hakkı ödemesinin yanı sıra başkaca bir ödeme yapılacağına dair bir düzenleme bulunmadığından ve Yönetim Kurulunun görev ve yetkilerini düzenleyen madde hükmünde ücret tespit etme hususunda Kurula herhangi bir yetki verilmemiş olduğundan;
Oluşan kamu zararından, sadece Yüksek Planlama Kurulunca KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için belirlenen ücretin Enstitü Yönetim Kurulu Üyeleri için de esas alınmasına ilişkin 16.06.2006 tarih ve 34/3(78) sayılı kararı alan... Enstitüsü Yönetim Kurulu üyeleri ile bütçe yılı itibariyle ödemenin yapıldığı yıl görevde olan Yönetim Kurulu Üyelerinin sorumlu tutulması, ilam hükmünün bu gerekçeyle bozularak dosyanın ilgili Daireye gönderilmesi gerekir.”,
Üyeler ... ile ... ’ın;
İlam hükmünün sorumluluk yönünden bozularak dosyanın ilgili Daireye gönderilmesi kararına katılmakla birlikte;
04.06.2003 tarih ve 4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkında Kanunun “Mali Haklar” başlıklı 13 üncü maddesinde:
“…
Yönetim Kurulu Başkan ve üyelerine, ayda ikiden fazla olmamak üzere uhdesinde kamu görevi bulunanlara (2000) gösterge rakamının, uhdesinde her herhangi bir kamu görevi bulunmayanlara ise (3000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucunda bulunacak miktarda huzur hakkı ödenir.
…” denilmektedir.
6 ıncı maddesinde; ... Araştırma Enstitüsü Yönetim Kurulunun görev ve yetkileri:
“ a) Enstitünün kuruluş amacına uygun çalışmalar ile hükümet programı, kalkınma planı ve yıllık programlarla belirlenecek hedef, ilke ve politikalar doğrultusunda Ar-Ge çalışmalarının yapılmasını sağlamak.
b) Enstitünün idarî, malî ve teknik yönden düzenli, verimli ve etkin faaliyette bulunabilmesi için gerekli tedbirleri almak ve ilgili yönetmeliklerin yürürlüğe girmesini sağlamak.
c) Enstitünün personel politikasını oluşturmak.
d) Enstitünün yıllık çalışma programını görüşüp karara bağlamak, çalışmaları izlemek, değerlendirmek, yıl sonu faaliyet raporunu hazırlamak ve bütçe taslağını onaylamak.
e) Enstitünün vereceği hizmetler ve ücretlerin belirlenmesi ile Enstitünün sürekli ve süreli personeli tarafından yürütülen araştırma projeleri gelirlerinin masraflar dışında kalan kısmının Başkanın teklifi ile dağıtımına karar vermek.
f) Enstitünün yaptıracağı veya katkıda bulunacağı araştırmaların bütçe ve programlarını Başkanın teklifi üzerine onaylamak.
g) Enstitünün ihtiyaçları için taşınır ve taşınmaz malların, yazılım ve diğer ürünlerin satın alınmasına, satılmasına veya kiralanmasına karar vermek.
h) Enstitü personelinin atanması ve diğer işlemleri hususunda karar almak.
ı) Enstitünün çalışma alanı ile ilgili olarak en az üçer yıllık stratejik ve birer yıllık performans planı hazırlamak ve yayınlamak.
i) Kanunlarla verilen diğer görevleri yapmak.” şeklinde düzenlenmiştir.
Öte yandan, 12.6.2002 tarih ve 4761 sayılı “Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 20 inci maddesinde;
“ Özel kanunlarla kamu tüzel kişiliğini ve idarî ve malî özerkliği haiz olarak kurulmuş veya 31.12.2006 tarihine kadar kurulacak kurul, üst kurul, kurum ve kuruluşların Başkan ve üyelerinin aylık ücretleri ile malî ve sosyal hak ve yardımları, bu kurul, üst kurul, kurum ve kuruluşların fonksiyonları, ücret adaleti ve 631 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 1 inci maddesi uygulaması dikkate alınarak Bakanlar Kurulu tarafından belirlenir. Bakanlar Kurulu gerektiğinde ücret adaletini sağlamak amacıyla kamu görevlilerine ödenmekte olan temsil ve görev tazminatı tavan gösterge rakamlarını üç katına kadar artırmaya ve artırılan miktar içerisinde kadro ve görev unvanı itibarıyla düzenlemeler yapmaya yetkilidir.” denilmektedir.
Yukarıdaki mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinde; ... Araştırma Enstitüsü Yönetim Kurulu Üyelerine 4865 sayılı Kanun hükümleri uyarınca; bir ay içinde ikiden fazla olmamak üzere her bir toplantı için ilgili madde hükmünde belirtilen gösterge rakamlarının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulanacak miktarda huzur hakkı ödemesinin yapılması gerektiği; huzur hakkı ödemesinin yanı sıra başkaca bir ödeme yapılacağına dair düzenlemenin bulunmadığı; buna rağmen... Yönetim Kurulunun Enstitü Yönetim Kurulu Üyelerine KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için öngörülen ücret ödemesinin yapılması yönünde karar aldığı; ancak Yönetim Kurulu’nun göre ve yetkilerini düzenleyen mevzuat hükmünde ücret tespit etme hususunda Kurula herhangi bir yetkinin verilmediği anlaşılmaktadır.
... Araştırma Enstitüsü Yönetim Kurulu Üyelerine 4865 sayılı... Kuruluş Kanunu hükümlerine göre her bir toplantı için bir ay içinde ikiden fazla olmamak üzere yalnızca huzur hakkı ödemesi yapılması gerekmesine rağmen, Yönetim Kurulunun 16.06.2006 tarih ve 34/3(78) nolu karar ile aylık ücret ödemesi yapıldığı, ancak anılan kurumun başkan ve üyelerinin aylık ücretlerinin belirlenmesi hususunda 12.6.2002 tarih ve 4761 sayılı “Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un hükümlerine göre yalnızca Bakanlar Kurulunun yetkili olduğu, 4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkında Kanun veya diğer ilgili mevzuat hükümlerinde ücret ödemesi ilgili düzenlemelerin bulunmadığı, dolayısıyla yapılan ücret ödemelerinin hukuki dayanağının olmadığı görülmektedir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun 32 nci maddesinde; “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
33 üncü maddesinde; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar. …” hükümleri yer almıştır.
Söz konusu hükümlere göre; harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının ve buna konu olan harcamaların, bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygunluğundan; asli bir gerçekleştirme belgesi olan ödeme emri belgesini imzalayan gerçekleştirme görevlisinin de, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu oldukları anlaşılmaktadır.
Ayrıca;
2006 yılında görevde olan Yönetim Kurulu tarafından 16.06.2006 tarihinde alınan 34/3(78) sayılı kararda;
“Enstitü Başkanlığının 23.05.2006 tarih 258 sayılı yazısına göre; Yüksek Planlama Kurulu Kararı dikkate alınarak Enstitümüz Yönetim Kurulu Üyelerine ödenen ücretlerin Ocak 2006 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere ... YTL. olarak belirlenmesi ile bundan sonra yapılacak uygulamalarda Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretlerin esas alınmasına oy birliği ile karar verilmiştir.” denildiği, bahsedilen kararda; “…Ocak 2006 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere ... YTL .olarak belirlenmesi ile bundan sonra yapılacak uygulamalarda Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretlerin esas alınmasına…” denilerek Yönetim Kurulunun kendi dönemini aşan ve mevzuata uygun olmayan bir karar aldığı görülmektedir.
4865 sayılı Kanunun 5 inci maddesinde Yönetim Kurulu, Enstitünün en üst karar organı olarak düzenlemiş olmakla birlikte, Yönetim Kuruluna ücret belirlenmesi hususunda kanunla bir yetki verilmediği hususu dikkate alınarak, yapılan ödemelerden ilgili kararda imzası bulunan Yönetim Kurulu Üyelerinin de harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi ile birlikte sorumlu tutulmaları, ilam hükmünün bu gerekçeyle bozularak dosyanın ilgili Daireye gönderilmesi gerekir.”,
KARŞI OY GEREKÇESİ:
(... Daire Başkanı ... ile Üye ... ’ın;
“04.06.2003 tarih ve 4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkında Kanunun “Mali Haklar” başlıklı 13 üncü maddesinde:
“… Yönetim Kurulu Başkan ve üyelerine, ayda ikiden fazla olmamak üzere uhdesinde kamu görevi bulunanlara (2000) gösterge rakamının, uhdesinde her herhangi bir kamu görevi bulunmayanlara ise (3000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucunda bulunacak miktarda huzur hakkı ödenir.
…”denilmiştir.
6 ncı maddesinde; ... Araştırma Enstitüsü Yönetim Kurulunun görev ve yetkileri:
“a) Enstitünün kuruluş amacına uygun çalışmalar ile hükümet programı, kalkınma planı ve yıllık programlarla belirlenecek hedef, ilke ve politikalar doğrultusunda Ar-Ge çalışmalarının yapılmasını sağlamak.
b) Enstitünün idari, mali ve teknik yönden düzenli, verimli ve etkin faaliyette bulunabilmesi için gerekli tedbirleri almak ve ilgili yönetmeliklerin yürürlüğe girmesini sağlamak.
c) Enstitünün personel politikasını oluşturmak.
d) Enstitünün yıllık çalışma programını görüşüp karara bağlamak, çalışmaları izlemek, değerlendirmek, yılsonu faaliyet raporunu hazırlamak ve bütçe taslağını onaylamak.
e) Enstitünün vereceği hizmetler ve ücretlerin belirlenmesi ile Enstitünün sürekli ve süreli personeli tarafından yürütülen araştırma projeleri gelirlerinin masraflar dışında kalan kısmının Başkanın teklifi ile dağıtımına karar vermek.
f) Enstitünün yaptıracağı veya katkıda bulunacağı araştırmaların bütçe ve programlarını Başkanın teklifi üzerine onaylamak.
g) Enstitünün ihtiyaçları için taşınır ve taşınmaz malların, yazılım ve diğer ürünlerin satın alınmasına, satılmasına veya kiralanmasına karar vermek.
h) Enstitü personelinin atanması ve diğer işlemleri hususunda karar almak.
ı) Enstitünün çalışma alanı ile ilgili olarak en az üçer yıllık stratejik ve birer yıllık performans planı hazırlamak ve yayınlamak.
i) Kanunlarla verilen diğer görevleri yapmak.” şeklinde düzenlenmiştir.
Öte yandan, 12.06.2002 tarih ve 4761 sayılı “Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 20 inci maddesinde;
“Özel kanunlarla kamu tüzel kişiliğini ve idari ve mali özerkliği haiz olarak kurulmuş veya 31.12.2006 tarihine kadar kurulacak kurul, üst kurul, kurum ve kuruluşların Başkan ve üyelerinin aylık ücretleri ile mali ve sosyal hak ve yardımları, bu kurul, üst kurul, kurum ve kuruluşların fonksiyonları, ücret adaleti ve 631 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 1 inci maddesi uygulaması dikkate alınarak Bakanlar Kurulu tarafından belirlenir. Bakanlar Kurulu gerektiğinde ücret adaletini sağlamak amacıyla kamu görevlilerine ödenmekte olan temsil ve görev tazminatı tavan gösterge rakamlarını üç katına kadar artırmaya ve artırılan miktar içerisinde kadro ve görev unvanı itibarıyla düzenlemeler yapmaya yetkilidir.” denilmiştir.
Yukarıdaki mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; ... Araştırma Enstitüsü Yönetim Kurulu Üyelerine 4865 sayılı Kanun hükümleri uyarınca; bir ay içinde ikiden fazla olmamak üzere her bir toplantı için ilgili madde hükmünde belirtilen gösterge rakamlarının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulanacak miktarda huzur hakkı ödemesinin yapılması gerektiği; huzur hakkı ödemesinin yanı sıra başkaca bir ödeme yapılacağına dair düzenlemenin bulunmadığı; buna rağmen ... Yönetim Kurulunun 16.06.2006 tarih ve 34/3(78) nolu karar ile Enstitü Yönetim Kurulu Üyelerine KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için öngörülen ücret ödemesinin yapılması yönünde karar aldığı; ancak Yönetim Kurulunun görev ve yetkilerini düzenleyen mevzuat hükmünde ücret tespit etme hususunda Kurula herhangi bir yetkinin verilmediği, 4761 sayılı Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 20 inci maddesine göre özel kanunlarla kamu tüzel kişiliğine idari ve mali özerkliğe haiz olarak kurulmuş veya 31.12.2006 tarihine kadar kurulacak kurum ve kuruluşların başkan ve üyelerinin aylık ücretleri mali sosyal hak ve yardımlarını belirleme yetkisinin Bakanlar Kuruluna ait olduğu dolayısıyla yapılan ücret ödemelerinin hukuki dayanağının olmadığı,
Öte yandan, Enstitü Yönetim Kurulu Üyeleri için Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen ücretin esas alınmasına yönelik 16.06.2006 tarih ve 34/3 sayılı kararı alan... Enstitüsü Yönetim Kurulunun 2003-2009 yılları arasında görev yaptığı; sorumluluklarının da bu dönemle sınırlı olması gerektiği; bu sebeple, 2012 mali yılında gerçekleştirilen söz konusu ödemeye ilişkin olarak, 16.06.2006 tarih ve 34/3 sayılı kararı alan ve 2003-2009 yılları arasında görev yapan Enstitü Yönetim Kurulu Üyelerinin sorumlu tutulamayacağı, bütçe yılı itibariyle ödemenin yapıldığı yıl görevde olan Yönetim Kurulu Üyelerinin ise, taraflarınca bu hususta alınmış bir kararları olmadığından sorumluluklarına gidilemeyeceği anlaşılmaktadır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun 32 nci maddesinde; “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
33 üncü maddesinde; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar. …” hükümleri yer almıştır.
Sayıştay’ca yapılan incelemeler sonucunda kamu zararı tespit edildiğinde ve kamu kaynağının verimli, etkin ve ekonomik kullanılmadığı saptandığında, 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çerçevesinde sorumlu tutulacak görevli ve yetkililerin belirlenmesi hususundaki tereddütleri gidermeye yönelik 14.06.2007 tarih ve 5189/1 karar Nolu Sayıştay Genel Kurul Kararında da; harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının ve buna konu olan harcamaların bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygunluğundan sorumlu olduklarına; asli bir gerçekleştirme belgesi olan ödeme emri belgesini düzenleyen sıfatıyla imzalayan gerçekleştirme görevlisinin, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiğine karar verilmiştir.
Buradan hareketle kanuni dayanağı olmaksızın Yönetim Kurulu Üyelerine KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için öngörülen ücretin ödenmesi nedeniyle oluşan kamu zararında, gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilisinin sorumlulukları bulunmaktadır.
Sonuç itibariyle, ... Enstitüsü Yönetim Kurulu Üyelerine; sadece 4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkındaki Kanunun 13 üncü maddesinde düzenlenen huzur hakkı ödenmesi gerekirken, KİT Yönetim Kurulu Üyeleri için öngörülen ücretin ödenmesi mevzuata aykırıdır. Bu nedenle sorumluluk itirazının reddiyle ilam hükmünün tasdiki gerekir.”
… Daire Başkanı ... ile Üyeler ... ve ... ’ın;
“Enstitü Yönetim Kuruluna yapılan ücret ödemelerinde; KİT’ler için öngörülmüş olan ücret ödemelerinin, ödemeye dayanak olarak değil kriter olarak alındığı, suretiyle yapıldığı, 4865 sayılı ... kuruluş kanununda Enstitü Yönetim Kurulu üyeleri için huzur hakkı ödemesi dışında bir ödeme yapılamayacağının öngörülmediği, diğer taraftan 631 sayılı Kanun Hükmünde Karanamenin 12 inci maddesinde ücretin ne kadar olacağı belirlememekle birlikte, kanun kapsamında yer alan kurumlardan kamu görevlilerine yönetim kurulu üyelikleri nedeniyle ücret ödenebileceğini düzenlenmiş olduğunu, yine aynı Kanun Hükmünde Kararnamenin 14 üncü maddesinde ücret tavanıyla ilgili düzenleme yapıldığı, enstitü Yönetim Kurulu Üyelerine yapılan ödemelerin belirlenen ücret tavanını aşmadığı, aynı zamanda 4865 sayılı ... Kanunun 1 inci maddesinde ‘Enstitü bu kanunda düzenlenmeyen hallerde özel hukuk hükümlerine tabidir’ hükmünün yer alması sebebiyle Enstitü Yönetim Kurulu’na 631 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede ödenebileceği belirtilen ücretin tespit etme yetkisinin karar organında olması gerekçeleriyle, ilam hükmünün kaldırılması gerekir.”
Üye ... ’nın;
“4865 sayılı ... Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkında Kanunun 1’inci maddesinde yer alan;
“… kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve malî özerkliğe sahip ve bu Kanun ile kendisine verilen görevleri yerine getirmek üzere ... Araştırma Enstitüsü kurulmuştur. …
Enstitünün ilişkili olduğu Bakanlık, Enerji ve Tabiî Kaynaklar Bakanlığıdır. Enstitü, bu Kanunda düzenlenmeyen hususlarda özel hukuk hükümlerine tabidir.” hükmünü dikkate alarak, Enstitünün yönetim kurulu üyelerine ödenecek ücretin tespiti hususunda 4865 sayılı Kanunda bir düzenleme bulunmadığından, yönetim kurulu hakkaniyeti de gözeterek Yüksek Planlama Kurulunun kamu iktisadi teşebbüsleri için belirlemiş olduğu rakamdan daha az bir ücreti yönetim kurulu ücreti olarak belirlemiştir.
4865 sayılı Kanunda yönetim kurulu, Enstitünün en üst karar organıdır. Yönetim kurulu üyeleri Kanunda belirtildiği şekliyle Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu Bilim Kurulu, Yüksek Öğretim Kurulu, Türkiye Odalar ve...salar Birliği ve Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği tarafından, hukuk, siyasal bilgiler ve idari bilimleri ve mühendislik dallarında en az dört yıl eğitim görmüş ve en az on yıl deneyim sahibi kişiler arasından seçilen dokuz kişiden oluşur. Yönetim Kurulu Kanunun 6’ncı maddesinde sayılı; ar-ge çalışmaları yapmak; Enstitünün idari, mali ve teknik yönden düzenli, verimli ve etkin faaliyette bulunması için gerekli önlemleri almak; yönetmelik çıkarmak; Enstitünün personel politikasını oluşturmak; Enstitünün vereceği hizmetler ve ücretlerini belirlemek gibi çok önemli görevleri bulunmaktadır. Bu denli seçilmiş kişilerden oluşan ve önemli görevler yüklenen yönetim kurulu üyelerine aylık katsayı ile gösterge çarpımından oluşan bir ücret ödemek kanun koyucunun amacıyla örtüşmez.
Kanunun 5 inci maddesine göre, Yönetim Kurulu olağan olarak iki ayda bir toplanır. Ancak, Başkanlığın önerisi ile gerekli sıklıkta toplanabilir. Yönetim Kurulu kararları, üye tam sayısının salt çoğunluğu ile alınır. Yönetim Kurulunun çalışma usul ve esasları Enstitü tarafından çıkarılacak bir yönetmelikle belirlenir. 13 üncü maddeye göre de; Yönetim Kurulu Başkan ve üyelerine, ayda ikiden fazla olmamak üzere uhdesinde kamu görevi bulunanlara (2000) gösterge rakamının, uhdesinde her herhangi bir kamu görevi bulunmayanlara ise (3000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucunda bulunacak miktarda huzur hakkı ödenir.
İlam yönetim kurulu üyelerine sadece huzur ücreti ödeneceği, yönetim kurulu ücreti ödenmeyeceği kanaati üzerine kuruludur. Bu yaklaşım yönetim kurulunun toplantı dışında çalışmadığı varsayımına dayanabilir. Oysa yönetim kurulunun Kanunun 6 ncı maddesinde sayılı görevleri sadece ayda iki kereden fazla olmamak üzere yapacağı toplantılarda yerine getirmesi mümkün değildir. Dolayısıyla yönetim kuruluna yönetim kurulu üyesi olmaları hasebiyle yönetim kurulu ücreti, toplantılara katılmaları nedeniyle de huzur ücreti ödenmesi gerekmektedir.
13 üncü madde, yazılı aylık gösterge ile katsayı çarpımı ayda ikiden fazla olmamak üzere yapacakları toplantılar için ödenecek huzur ücretini düzenlemektedir. Yönetim kurulu üyesi olmanın ve Kanunun 6 ncı maddesinde verilen görevleri yerine getirmenin bedeli olarak, yine Kanunun 1 inci maddesinden hareketle bir ücret belirlenmesi gerekmektedir. Yukarıda yazılı gerekçelerle tazmin hükmünün kaldırılması gerekir.”)