Temyiz Karar Detayı
Kamu İdaresi
Belediyeler ve Bağlı İdareler
Yılı
2016
Daire
5
Dosya No
44446
Tutanak No
46638
Tutanak Tarihi
25.09.2019
Konu
Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar
KARAR
Konu: Sanatçılar ile film çekim ekibinin otel masrafları.
101 sayılı İlamın 4 maddesiyle; Belediyenin görev ve faaliyet alanı ile ilgisi olmayan film ekibinin konaklama bedelinin bütçeden karşılanması sonucu oluşan ... TL kamu zararına hükmedilmiştir.
İlamda Harcama Yetkilisi sıfatıyla sorumlu ...göndermiş olduğu temyiz dilekçesinde özetle;
2016 takvim yılında yapılan denetim sonucu, ...’da çekilecek olan “...” adlı film için ...’da bulunan sanatçılar ile çekim ekibinin otel masraflarının temsil ağırlama giderleri kapsamında bütçeden karşılanmasından dolayı ...TL kamu zararına hükmünün hukuka aykırı olduğu ifade edilmiştir.
Dilekçi tarafından iddiasına dayanak olarak aynen şu hususlara yer verilmiştir;
“Söz konusu harcamaya ilişkin, film yönetmeni ...... tarihli dilekçesinde film ekibinin ... İlinde bulunacağı süre içerisinde konaklama masraflarının karşılanması konusunda yardım talep etmiştir. Bu talebe ilişkin olarak ...Belediye Başkanlığı Kültür ve Sosyal İşler Daire Başkanlığı, Başkanlık Makamına yazı yazarak ...’ın dilekçesinde talep ettiği yardım talebini olurlarına sunmuşlardır. Dönemin belediye başkam ..., Genel Sekreter ...ve Genel Sekreter Yardımcısı ...imzaları ile söz konusu talebe ... olur verilmiştir. Alınan olur neticesinde doğrudan temin yolu ile Büyük Asur Oteli ile anlaşılmıştır. Bu hususta 31.03.2016 tarih ve M.65.0.....0.21 sayılı Onay Belgesi ile Kültür ve Sosyal İşler Daire Başkanı ...ve Genel Sekreter Yardımcısı ...imzalı olur alınmıştır.
Alınan karar belediyenin yetkili organları tarafından imzalanarak hukuki bir statü kazanmış olup tarafımdan sadece idari iş bölümü içerisinde şahsıma ait hususlar gerçekleştirilmiştir. Bu işlemde yapılan uygulama sadece daire başkanlığının plan proje ve uygulaması olmayıp bir memur olarak kararın tarafımdan uygulanmasıdır. Bu yapılan hususta herhangi bir sorumluluğum mevcut değildir. Söz konusu harcamaya ilişkin olarak sadece gerçekleştirme görevlisi olarak, üstlerim tarafından verilmiş karar itibariyle 04.04.2016 tarihli evrak nezdinde kontrol edilip uygun görüldüğüne dair imzam vardır. Kamu zararı niteliğinde olduğu belirtilen zararın yasa, yönetmelik ve mevzuata aykırı olduğu hususunu araştırma durumum yoktur.”
Ayrıca dilekçede Sayıştay Denetim Yönetmeliği’nin “Kamu zararının tespiti” başlıklı 43 üncü maddesinde yer alan yargılamaya esas raporlar düzenlenirken kamu zararının tespiti ile kamu görevlilerine sorumluluk yöneltilmesinde oluşup oluşmadığı aranan;
“a) Mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemlerin varlığı,
b) Mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemden bir kamu zararı oluşması,
c) Bu zararın oluşmasına neden olan kamu görevlilerinin belirlenmesi,
ç) Kamu zararının, belirlenen kamu görevlilerinin mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemlerinden kaynaklandığına ilişkin illiyet bağının kurulması.” şartları içeren hükme yer verilmiştir.
Ayrıca dilekçede şu hususlara yer verilmiştir;
“31.03.2016 tarih ve M.65.0.....0.21 sayılı Onay Belgesi ile Kültür ve Sosyal İşler Daire Başkanı ...ve Genel Sekreter Yardımcısı ...imzalı OLUR belgesinde UYGUNDUR başlığı altında bulunan 12.11.2015 tarihi, evrakların matbu olması sebebiyle sehven yazılmıştır. Bu hususta da savunmaya dair çelişkinin olması bu sebepten ötürüdür. Bu hususta her ne kadar Sayıştay ilamında alma ifadelerde çelişki olduğu belirtilmiş ise de bu durum gerçeği yansıtmamaktadır. Onay belgesinde ... tarafından imzaların atıldığı alt nüshadaki 12.11.2015 tarihi belediye matbu halde bilgisayar ortamında alınan çıktı da sehven bu tarihin değiştirilmemiş olmasından kaynaklanmaktadır. Belge tarihi ve ödeme tarihlerine bakıldığında hiçbir şüphenin dahi olmadığı ve evrakların geliş tarihine göre 4 gün sonra ödemenin yapıldığı açıkça anlaşılacaktır.”
Dilekçilerce sonuç ve istem kısmında “Sayıştay 5. Dairesi’nin 21.12.2017 Tarih ve 285 Sayılı Kararının temyizen incelenerek bozulmasına, yargılamanın duruşmalı yapılmasına ve hakkımda beraat karan verilmesini arz ve talep ederim.” denilmektedir.
Başsavcılık Mütalaası;
Sorumlu ...temyiz dilekçesine istinaden Başsavcılık mütalaasında;
“...Belediyesi 2016 yılı hesabının 5 inci Dairece yargılanması sonucunda düzenlenen 08.05.2018 tarih ve 101 no.lu ilamın 4 üncü maddesinde yer alan tazmin hükmünü Harcama Yetkilisi sıfatıyla temyiz eden ...ilgi yazı ekinde gönderilen temyiz dilekçesi incelendi.
İlamın 4 inci maddesinde özetle; Film çekimi için ...’da bulunan sanatçılar ile çekim ekibinin otel masraflarının Temsil Ağırlama giderleri kapsamında bütçeden karşılanması sonucu oluşan ...TL tutarındaki kamu zararının ilamda adı geçen sorumlular adına müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereğince işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine, karar verildiği görülmektedir.
...savunmasında özetle; söz konusu kararın eksik incelemeden kaynaklandığını, 5393 sayılı Kanun çerçevesinde yetkili ve görevli olan makam tarafından alınmış bir yardım kararının yeterince tahkik edilmemesi neticesinde ortaya çıktığını, uyuşmazlık konusu ödemenin ... tarih ve ... sayılı Encümen kararına istinaden yapıldığını, belgelerdeki tarihlerin sehven farklı yazıldığını, yapılan ödemenin Temsil Tören ve Ağırlama Yönergesine uygun olduğunu, belirterek verilen tazmin kararının kaldırılmasını talep etmektedir.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun ‘Belediyenin görev ve sorumlulukları’ başlıklı 14 üncü maddesinde, sayılan görevler yapılırken, işin mahalli ve müşterek nitelikte olma şartı getirilmiştir. Yine Kanunun 60 ıncı maddesinde belediyenin giderleri tek tek sayılmış olup, (k) bendinde; Temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri sayılmıştır.
Belediye Bütçesinden Yapılacak Temsil, Ağırlama ve Tören Giderleri Yönergesi’nin “Ağırlama Giderleri” başlıklı 5 inci maddesinde; “Ağırlama, Beldenin misafiri durumunda olan: Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı, Başbakan ve Bakanlar Kurulu Üyeleri, Hükümet Merkezi veya diğer illerin protokole dahil kişiler, Yabancı Ülke Temsilcileri veya konuklar, Sanat, bilim, kültür ve spor dallarında temayüz etmiş kişiler, Basın mensupları, Beldenin kalkınmasında katkısı olanlar veya olacağı anlaşılanlar, ile bu kişilerin eşleri ve refakatindeki görevliler için, geleneklere ve davetin şümulüne göre, ağırlama, konuklama, konutlandırma ve bu işlerle ilgili olarak hazırlıkların gerektirdiği giderlerle ziyafet, kokteyl, hediye, çiçek, bahşiş ve taşıma giderleri şeklinde yapılır” hükmü yer almaktadır.
Belediye Kanunu ve söz konusu Yönergenin yukarıda anılan hükümleri uyarınca, belediyeler mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçların karşılanmasından sorumludurlar. Bu hükümler gereği belediyelerin turizm ve tanıtım hizmetini yerine getirmeleri söz konusu olmakla beraber bu hizmetin mahalli müşterek nitelikteki bir ihtiyaca cevap vermesi gerekmektedir.
Film incelendiğinde, mekanının ... olması dışında konusunun İl ile bir ilgisinin bulunmadığı, ödemenin Ödeme Emri belgesi eki faturada görüldüğü üzere otele ... TL olarak yapıldığı, anlaşılmaktadır. Üstelik ödeme onayı belgesinin tarihi 12.11.2015, savunmada adı geçen Encümen Kararı 31.12.2015 tarihlidir. Bir başka anlatımla ödeme onayı Encümen kararından önce ve kararda yazılı miktardan farklı olarak alınmıştır.
Anılan mevzuat hükümlerine aykırı olarak, Belediyenin görev ve faaliyet alanı ile ilgisi olmayan film ekibinin konaklama bedelinin bütçeden karşılanması suretiyle yapılan ...TL tutarındaki ödemenin 5018 sayılı Kanunun 71 maddesi hükmü gereği kamu zararını oluşturduğu değerlendirilmektedir.
Bu itibarla, talebin reddedilerek, Daire Kararının onanmasının uygun olacağı düşünülmektedir.” denilmektedir.
İlamda Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla sorumlu ...göndermiş olduğu temyiz dilekçesinde aynen;
“1) Temyize konu daire kararının Anayasa ve kanuna aykırı olması nedeniyle mezkur kararın temyizen bozularak kaldırılması gerekmektedir.
2) Söz konusu karar hesap dosyasının eksik incelenmesi neticesinde alınmış olup, esasen tarafımızca yapılan işlemlerden kaynaklı bir kamu zararından bahsedilmesi mümkün değildir.
3) 5393 S. Kanun çerçevesinde yetkili ve görevli makamlar tarafından alınmış bir yardım kararının ifasından kaynaklı uyuşmazlık, ödeme onayı, ödeme emri belgesi ve encümen kararlarının yeterince tahkik edilmemesi neticesinde ortaya çıkmaktadır.
4) Uyuşmazlık konusu ödeme öncelikle 31.12.2015 tarih ve ... sayılı Encümen kararına istinaden yapılmış olup, Onay Belgesinde alt kısımda sehven 12.11.2015 yazılmış, aynı evrakın “Belge Tarih ve Sayısı” kısmında (EK-1) 31.03.2016 tarihi olduğu görülecektir. Keza “Kontrol Muayene Kabul Komisyon Tutanağı”(EK-2) incelendiğinde de bu evrakın 30.03.2016 tarihli olduğu ve “Ödeme Emri Belgesinin” (EK- 3) 09.02.2016 tarihli olduğu ortaya çıkacaktır. Bu yönüyle rapor ve ilamda ödemenin 12.11.2015 tarihinde gerçekleştiği hususunun, dayanaksız ve sadece yukarıda bahsettiğimiz “Onay Belgesinde” (EK-1) sehven yazılması nedeniyledir.
5) Bu ilamda belirtilen diğer bir hususta; yapılan ödemenin Temsil, Tören ve Ağırlama Yönergesine uygun olmadığı iddiası olup, önergenin 5. maddesi kapsamında değerlendirilemeyeceği saptamasıdır. Bu husus ta son derece tartışmalı ve muğlak bir düzenleme olup, beldede çekilen bir filmin beldenin tanıtımına katkı sağlamayacağı değerlendirmesi objektif ve doğru bir tespit değildir. Bu yönüyle de ilam hukuka ve mevzuata aykırı olup, tarafımızca verilen ilamın temyizen incelenmesini talep zarureti doğmuştur.
SONUÇ VE İSTEM: Yukarıda arz ve izah ettiğimiz sebepler ve Yüksek Kurulunuzca belirlenecek sebeplerden ötürü hukuka ve mevzuata aykırı mezkur ilamın bozularak kaldırılmasını saygılarımla talep ederim.” denilmektedir.
Başsavcılık Mütalaası:
Sorumlu ...’in temyiz dilekçesine istinaden Başsavcılık mütalaasında;
“...Belediyesi 2016 yılı hesabının 5 inci Dairece yargılanması sonucunda düzenlenen 08.05.2018 tarih ve 101 no.lu ilamın 4 üncü maddesinde yer alan tazmin hükmünü Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla temyiz eden ...ilgi yazı ekinde gönderilen temyiz dilekçeleri incelendi.
İlamın 4 üncü maddesinde özetle; film çekimi için ...’da bulunan sanatçılar ile çekim ekibinin otel masraflarının Temsil Ağırlama giderleri kapsamında bütçeden karşılanması sonucu oluşan ...TL kamu zararının, ilamda adı geçen sorumlular adına müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereğince işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine, karar verildiği görülmektedir.
Temyiz dilekçesinde özetle, söz konusu film yönetmeni tarafından film ekibinin ... ilinde bulunacağı süre içerisinde konaklama masraflarının karşılanması konusunda yardım talep edildiği, konu başkanlık makamına yazılarak yardım talebinin Olura sunulduğu, konu hakkında ... tarihli olur verildiği ve olur neticesinde doğrudan temin yolu ile ...ile anlaşıldığı, alınan kararın belediyenin yetkili organları tarafından imzalanarak hukuki bir statü kazandığı, sadece idari iş bölümü içerisindeki hususların gerçekleştirildiği, bu işlemde yapılan uygulamanın daire başkanlığının plan, proje ve programı olamadığı, bir memur olarak sadece encümen kararının tarafından uygulanması olduğu, Daire başkanlığı kadrosu görev ve yetki alanı Encümenin üstü olamayıp alt statüsü konumunda olduğu, sorumluluğun tamamının encümende olduğu belirtilerek, tazmin hükmünün kaldırılması talep edilmektedir.
5393 sayılı Belediye Kanununun 60 ıncı maddesinde belediyenin giderleri tek tek sayılmıştır. Belediye Bütçesinden Yapılacak Temsil, Ağırlama ve Tören Giderleri Yönergesinin “Ağırlama Giderleri” başlıklı 5 inci maddesinde; beldenin misafiri durumunda olanlar tek tek sayılarak; “... Beldenin kalkınmasında katkısı olanlar veya olacağı anlaşılanlar ile bu kişilerin eşleri ve refakatindeki görevliler için, geleneklere ve davetin şümulüne göre, ağırlama, konuklama, konutlandırma ve bu işlerle ilgili olarak hazırlıkların gerektirdiği giderlerle ziyafet, kokteyl, hediye, çiçek, bahşiş ve taşıma giderleri şeklinde yapılır.” denilmektedir.
Belediye Kanunu ve söz konusu Yönergenin yukarıda anılan hükümleri uyarınca, belediyeler mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçların karşılanmasından sorumludurlar. Belediyelerin bu sorumluluklarını yerine getirirken belediyenin mali durumu ve hizmetin ivediliği gibi hususlara dikkat etme zorunlulukları bulunmaktadır. Yine bu hükümler gereği belediyelerin yapmış oldukları hizmetin mahalli müşterek nitelikteki bir ihtiyaca cevap vermesi gerekmektedir. Adı geçen filmin çekim mekanının ... olması dışında konusunun İl ile bir ilgisinin bulunmadığı, ödemenin de filmin yönetmeni ... doğrudan yapıldığı, konunun incelenmesinden anlaşılmaktadır.
Dolaysıyla, ödemenin yersiz olduğu ve kamu zararım oluşturduğu yönündeki tespitin yerinde olduğu değerlendirilmektedir.
Gerçekleştirme Görevlisi ...sorumluluğunun olmadığı yönündeki iddiasına gelince; Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarih ve 5189/1 sarar sayılı kararında; 5018 sayılı Kanunun 33 üncü maddesine yer verilerek; “
II- SORUMLULUK
4- Gerçekleştirme Görevlileri
a) Ödeme Emri Belgesini Düzenlemekle Görevlendirilen Gerçekleştirme Görevlisinin Sorumluluğu;
5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesinin birinci fıkrası hükmü uyarınca ödeme emri belgesi, harcama yetkilisi tarafından belirlenen bir görevli tarafından düzenlenecektir. Ödeme emri belgesi tek başına mali bir işlem sayılmamakla birlikte taahhüt ve tahakkuk aşamalarından sonra ödeme aşamasına geçilmesine esas teşkil etmektedir. 31.12.2005 tarihli ve 26040 sayılı 3. mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 12 ve 13’üncü maddelerinde ödeme emri belgesi düzenleme görevi, ön mali kontrol kapsamında ele alınmakta ve “kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi çerçevesinde değerlendirilmektedir. Aynı esaslarda belirtildiği üzere, harcama yetkilileri, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirecek, ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol yapacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlisinin yaptığı işlemler nedeniyle sorumluluk üstlenmesi tabiidir. Ayrıca, harcama birimlerinde süreç kontrolü yapılarak her bir işlem daha önceki işlemlerin kontrolünü içerecek şekilde tasarlanıp uygulanacak, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanlar, yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol edeceklerdir. Bu bağlamda ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol yaparak, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşüp imzalayacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen görevli, gerçekleştirme belgelerinin ödeme emri belgesine doğru aktarılması yanında, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan da sorumludur. Yapılan bu açıklamalara göre, aslî bir gerçekleştirme belgesi olan ödeme emri belgesini düzenleyen sıfatıyla imzalayan gerçekleştirme görevlisinin, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiği,” denilmektedir.
Gerek 5018 sayılı Kanunun 33 üncü maddesi gerekse bahse konu Sayıştay Genel Kurulu Kararı gereği Gerçekleştirme Görevlisi ...de sorumlu tutulmasında isabet olduğu değerlendirilmektedir.
Bu itibarla, talebin reddedilerek, Daire Kararının onanmasının uygun olacağı düşünülmektedir.” denilmektedir.
Yapılan duruşmada duruşmaya katılan; harcama yetkilisi olarak sorumlu tutulan ...sorumluların temyiz dilekçelerinde belirttiği hususları tekrarlayarak ilam hükmünün kaldırılmasını/bozulmasını talep etmişlerdir.
Savcılık makamı ise önceki mütalaalarında belirtiği hususları tekrarlayarak ilam hükmünün onanmasının uygun olacağını belirtmiştir.
Sorumlular adına avukat ...ve Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
Belediye Bütçesinden yapılacak Temsil, Ağırlama ve Tören Giderleri Yönergesinin Kapsam başlıklı 2. maddesinde; “Bu yönerge, belediye idaresinin başı ve temsilcisi olan Belediye Başkanının bu sıfatının gereği olarak yapacağı temsil-ağırlama ve tören giderleri konusunda uyacağı kuralları kapsar.” denilmektedir.
Söz konusu yönergenin Genel Kural başlıklı 3. maddesinde; “Temsil-ağırlama ve tören giderlerinin konu, kapsam ve miktarının tayini Belediye Başkanının takdirine tabidir.” denildikten sonra, Ağırlama Giderleri başlıklı 5. maddesinde; “Ağırlama, Beldenin misafiri durumunda olan:
a) Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı, Başbakan ve Bakanlar Kurulu Üyeleri,
b) Hükümet Merkezi veya diğer illerin protokole dahil kişiler,
c) Yabancı Ülke Temsilcileri veya konuklar,
d) Sanat, bilim, kültür ve spor dallarında temayüz etmiş kişiler,
e) Basın mensupları,
f) Beldenin kalkınmasında katkısı olanlar veya olacağı anlaşılanlar, ile bu kişilerin eşleri ve refakatindeki görevliler için, geleneklere ve davetin şumulüne göre, ağırlama, konuklama, konutlandırma ve bu işlerle ilgili olarak hazırlıkların gerektirdiği giderlerle ziyafet, kokteyl, hediye, çiçek, bahşiş ve taşıma giderleri şeklinde yapılır.” düzenlemesi yer almaktadır.
Film çekimlerinin lokasyon olarak belediye sınırları dahilinde gerçekleşecek olmasının izleyiciler nezdinde belde hakkında bilgilendirici veya fikir verici bir rol oynayacağı yönündeki beklentiler doğru ve haklıdır. Filmin konusunun doğrudan beldenin tanıtımı temasını içermemesi ve bu film çalışmasının Belediyenin sorumluluğunda düzenlenen veya yürütülen sanatsal bir etkinlik olmaması da filmin beldenin kalkınmasına katkısı olabileceği yönündeki beklentileri ortadan kaldırmamaktadır. Film çekimi için ...’da bulunan sanatçılar ile çekim ekibinin işin mahiyeti ve vasıfları açısından beldenin kalkınmasına katkısı olacağı yönündeki takdir yetkisi Belediye başkanına ait olup, somut olarak herhangi bir kanıt ortaya koymadan bunun aksini iddia etmek, yerindelik denetimi yapmak ve kamu idaresinin takdir yetkisini sınırlamak sonucunu doğuracak olup, bu durum açıkça 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 35 inci maddesinin ilgili hükümleriyle yasaklanmış bulunmaktadır. Dolayısıyla ilgili belediye tarafından beldenin kalkınmasına katkısı olacağı düşünülen kişilerin konaklama giderinin Belediye Bütçesinden Yapılacak Temsil Ağırlama ve Tören Giderleri Yönergesi’nin “Ağırlama Giderleri” başlıklı 5. maddesinin (f) bendi uyarınca belediye bütçesinden karşılanmasında mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.
Yukarıda açıklanan yasal gerekçelerle, 101 sayılı İlamın 4’üncü maddesiyle ...TL’ye verilen tazmin hükmünün; 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesinin 7’nci fıkrası uyarınca, yukarıda belirtilen hususların değerlendirilmesi için BOZULARAK dosyanın ilgili Dairesine TEVDİİNE, (... aşağıda yazılı azınlık görüşüne karşı) Oy çokluğuyla,
Karar verildiği 18.04.2018 tarih ve 46638 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
KARŞI OY GEREKÇESİ
Üye... karşı oy gerekçesi;
Belediyelerin "görev, yetki ve sorumlulukları" 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun üçüncü bölümünde yer alan 14 ve 15. maddelerinde düzenlenmiştir. Anılan madde hükümlerinde, mahalli müşterek nitelikte olmak şartıyla, belediyelerce yerine getirilmesi öngörülen görevler ve sorumluluklar ile belediyelerin yetkileri sayılmıştır. Yine aynı Kanun'un 60. maddesinde belediyenin giderleri tek tek sayılmıştır. Maddenin “k” bendinde “Temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri” ve “n” bendinde “Sosyo-kültürel, sanatsal ve bilimsel etkinlikler için yapılan giderler” ifadeleri yer almaktadır.
Belediye Bütçesinden Yapılacak Temsil, Ağırlama ve Tören Giderleri Yönergesi’nin 3. maddesinde; Temsil, ağırlama ve tören giderlerinin konu, kapsam ve miktarının tayini Belediye Başkanının takdirine tabi olduğu belirtildikten sonra bu takdir yetkisinin sınırları aynı Yönergenin 4. maddesinde “Temsil Giderleri”, 5. maddesinde “Tören Giderleri” ve 9. maddesinde ise “Ağırlama Giderleri” başlıkları altında sayma yöntemiyle belirtilmiştir.
Aynı Yönergenin “Ağırlama Giderleri” başlıklı 5. maddesinde; “Ağırlama, Beldenin misafiri durumunda olan:
…
Beldenin kalkınmasında katkısı olanlar veya olacağı anlaşılanlar,
İle bu kişilerin eşleri ve refakatindeki görevliler için, geleneklere ve davetin şümulüne göre, ağırlama, konuklama, konutlandırma ve bu işlerle ilgili olarak hazırlıkların gerektirdiği giderlerle ziyafet, kokteyl, hediye, çiçek, bahşiş ve taşıma giderleri şeklinde yapılır” hükmü yer almaktadır.
Belediye Kanunu’nun yukarıda anılan hükümlerinin gereği belediyelerin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçların karşılanmasından sorumlu oldukları ve belediyelerin bu sorumluluklarını yerine getirirken belediyenin mali durumu ve hizmetin ivediliği gibi hususlara dikkat etmesi zorunluluğunun bulunmaktadır. Yine bu hükümler gereği belediyelerin turizm ve tanıtım hizmetini yerine getirmeleri söz konusu olmakla beraber bu hizmetin mahalli müşterek nitelikteki bir ihtiyaca cevap vermesi gerekmektedir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; Filmin konusunun doğrudan beldenin tanıtımı temasını içermediği, lokasyon olarak belediye sınırları dahilinde gerçekleşecek olması bu niteliği haiz olduğunu göstermeyeceği düşünülmektedir. Ayrıca bu film çalışmasının Belediyenin sorumluluğunda düzenlenen veya yürütülen sanatsal bir etkinlik olarak da değerlendirilmesi mümkün görülmemektedir. Zira bu film çalışması özel bir girişimcinin belediyeden tamamen ayrı olarak gerçekleştirdiği bir çalışmadır. Filmin ... İli ile tek ortak noktası bir kısmının bu ilde geçiyor olmasıdır. Tüm bu sebeplerle ilgili işleme konu olan giderin kanuni dayanaktan yoksun olduğu ve Belediye Bütçesinden Yapılacak Temsil, Ağırlama ve Tören Giderleri Yönergesi kapsamında ağırlama gideri olarak da görülemeyeceği düşünülmektedir.
Harcama yetkilisi ...ve gerçekleştirme görevlisi ...sorumluluğunun olmadığı yönündeki iddiasına ilişkin;
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun;
“Harcama yetkisi ve yetkilisi” başlıklı 31’nci maddesinde,
“Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.
Ancak, teşkilat yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kişiler tarafından; mahalli idarelerde İçişleri Bakanlığının, diğer idarelerde ise Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine yürütülebilir.
Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur.”,
“Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde,
“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
“Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’ncü maddesinde,
“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
Elektronik ortamda oluşturulan ortak bir veri tabanından yararlanmak suretiyle yapılacak harcamalarda, veri giriş işlemleri gerçekleştirme görevi sayılır. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin esas ve usûller Maliye Bakanlığınca belirlenir.
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.” hükümleri ve Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarih ve 5189/1 sarar sayılı kararında belirtilen;
“...5018 sayılı Kanunda öngörülen harcama sürecinde tek ve tam yetkili olan, giderin yapılmasına karar vermekten ödeme aşamasına kadar tüm işlemleri emir ve talimatı çerçevesinde yürüten ve maiyetindekileri ve onların eylem ve işlemlerini gözetmek ve denetlemekle yükümlü olan harcama yetkilisinin, Sayıştay’a karşı hesap verme konusunda tam ve doğrudan sorumlu olduğu anlaşılmaktadır.
...
II- SORUMLULUK
4- Gerçekleştirme Görevlileri
a) Ödeme Emri Belgesini Düzenlemekle Görevlendirilen Gerçekleştirme Görevlisinin Sorumluluğu;
5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesinin birinci fıkrası hükmü uyarınca ödeme emri belgesi, harcama yetkilisi tarafından belirlenen bir görevli tarafından düzenlenecektir. Ödeme emri belgesi tek başına mali bir işlem sayılmamakla birlikte taahhüt ve tahakkuk aşamalarından sonra ödeme aşamasına geçilmesine esas teşkil etmektedir. 31.12.2005 tarihli ve 26040 sayılı 3. mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 12 ve 13’üncü maddelerinde ödeme emri belgesi düzenleme görevi, ön mali kontrol kapsamında ele alınmakta ve “kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi çerçevesinde değerlendirilmektedir. Aynı esaslarda belirtildiği üzere, harcama yetkilileri, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirecek, ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol yapacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlisinin yaptığı işlemler nedeniyle sorumluluk üstlenmesi tabiidir. Ayrıca, harcama birimlerinde süreç kontrolü yapılarak her bir işlem daha önceki işlemlerin kontrolünü içerecek şekilde tasarlanıp uygulanacak, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanlar, yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol edeceklerdir. Bu bağlamda ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol yaparak, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşüp imzalayacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen görevli, gerçekleştirme belgelerinin ödeme emri belgesine doğru aktarılması yanında, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan da sorumludur. Yapılan bu açıklamalara göre, aslî bir gerçekleştirme belgesi olan ödeme emri belgesini düzenleyen sıfatıyla imzalayan gerçekleştirme görevlisinin, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiği,” hükümleri gereğince harcama ve gerçekleştirme görevlilerin ilama konu işleme ilişkin sorumlulukları açıktır.
Bu itibarla sorumlular tarafından yapılan itirazın reddi ile 101 sayılı ilamın 4. maddesiyle verilen ...TL tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesi gerekir.
Üye ... azınlık görüşü;
Yukarıda belirtilen tazmin hükmünün tasdikine ilişkin azınlık görüşüne katılmakla birlikte ödeme emri ekindeki ... tarih ve ... sayılı olurda adı geçen kişilerin de sorumluluğa dâhil edilmesi gerekir.
Bu itibarla tazmin hükmünün sorumluluk yönünden bozularak yeniden hüküm tesisini teminen dairesine tevdiine karar verilmesi gerekir.
101 sayılı İlamın 4 maddesiyle; Belediyenin görev ve faaliyet alanı ile ilgisi olmayan film ekibinin konaklama bedelinin bütçeden karşılanması sonucu oluşan ... TL kamu zararına hükmedilmiştir.
İlamda Harcama Yetkilisi sıfatıyla sorumlu ...göndermiş olduğu temyiz dilekçesinde özetle;
2016 takvim yılında yapılan denetim sonucu, ...’da çekilecek olan “...” adlı film için ...’da bulunan sanatçılar ile çekim ekibinin otel masraflarının temsil ağırlama giderleri kapsamında bütçeden karşılanmasından dolayı ...TL kamu zararına hükmünün hukuka aykırı olduğu ifade edilmiştir.
Dilekçi tarafından iddiasına dayanak olarak aynen şu hususlara yer verilmiştir;
“Söz konusu harcamaya ilişkin, film yönetmeni ...... tarihli dilekçesinde film ekibinin ... İlinde bulunacağı süre içerisinde konaklama masraflarının karşılanması konusunda yardım talep etmiştir. Bu talebe ilişkin olarak ...Belediye Başkanlığı Kültür ve Sosyal İşler Daire Başkanlığı, Başkanlık Makamına yazı yazarak ...’ın dilekçesinde talep ettiği yardım talebini olurlarına sunmuşlardır. Dönemin belediye başkam ..., Genel Sekreter ...ve Genel Sekreter Yardımcısı ...imzaları ile söz konusu talebe ... olur verilmiştir. Alınan olur neticesinde doğrudan temin yolu ile Büyük Asur Oteli ile anlaşılmıştır. Bu hususta 31.03.2016 tarih ve M.65.0.....0.21 sayılı Onay Belgesi ile Kültür ve Sosyal İşler Daire Başkanı ...ve Genel Sekreter Yardımcısı ...imzalı olur alınmıştır.
Alınan karar belediyenin yetkili organları tarafından imzalanarak hukuki bir statü kazanmış olup tarafımdan sadece idari iş bölümü içerisinde şahsıma ait hususlar gerçekleştirilmiştir. Bu işlemde yapılan uygulama sadece daire başkanlığının plan proje ve uygulaması olmayıp bir memur olarak kararın tarafımdan uygulanmasıdır. Bu yapılan hususta herhangi bir sorumluluğum mevcut değildir. Söz konusu harcamaya ilişkin olarak sadece gerçekleştirme görevlisi olarak, üstlerim tarafından verilmiş karar itibariyle 04.04.2016 tarihli evrak nezdinde kontrol edilip uygun görüldüğüne dair imzam vardır. Kamu zararı niteliğinde olduğu belirtilen zararın yasa, yönetmelik ve mevzuata aykırı olduğu hususunu araştırma durumum yoktur.”
Ayrıca dilekçede Sayıştay Denetim Yönetmeliği’nin “Kamu zararının tespiti” başlıklı 43 üncü maddesinde yer alan yargılamaya esas raporlar düzenlenirken kamu zararının tespiti ile kamu görevlilerine sorumluluk yöneltilmesinde oluşup oluşmadığı aranan;
“a) Mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemlerin varlığı,
b) Mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemden bir kamu zararı oluşması,
c) Bu zararın oluşmasına neden olan kamu görevlilerinin belirlenmesi,
ç) Kamu zararının, belirlenen kamu görevlilerinin mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemlerinden kaynaklandığına ilişkin illiyet bağının kurulması.” şartları içeren hükme yer verilmiştir.
Ayrıca dilekçede şu hususlara yer verilmiştir;
“31.03.2016 tarih ve M.65.0.....0.21 sayılı Onay Belgesi ile Kültür ve Sosyal İşler Daire Başkanı ...ve Genel Sekreter Yardımcısı ...imzalı OLUR belgesinde UYGUNDUR başlığı altında bulunan 12.11.2015 tarihi, evrakların matbu olması sebebiyle sehven yazılmıştır. Bu hususta da savunmaya dair çelişkinin olması bu sebepten ötürüdür. Bu hususta her ne kadar Sayıştay ilamında alma ifadelerde çelişki olduğu belirtilmiş ise de bu durum gerçeği yansıtmamaktadır. Onay belgesinde ... tarafından imzaların atıldığı alt nüshadaki 12.11.2015 tarihi belediye matbu halde bilgisayar ortamında alınan çıktı da sehven bu tarihin değiştirilmemiş olmasından kaynaklanmaktadır. Belge tarihi ve ödeme tarihlerine bakıldığında hiçbir şüphenin dahi olmadığı ve evrakların geliş tarihine göre 4 gün sonra ödemenin yapıldığı açıkça anlaşılacaktır.”
Dilekçilerce sonuç ve istem kısmında “Sayıştay 5. Dairesi’nin 21.12.2017 Tarih ve 285 Sayılı Kararının temyizen incelenerek bozulmasına, yargılamanın duruşmalı yapılmasına ve hakkımda beraat karan verilmesini arz ve talep ederim.” denilmektedir.
Başsavcılık Mütalaası;
Sorumlu ...temyiz dilekçesine istinaden Başsavcılık mütalaasında;
“...Belediyesi 2016 yılı hesabının 5 inci Dairece yargılanması sonucunda düzenlenen 08.05.2018 tarih ve 101 no.lu ilamın 4 üncü maddesinde yer alan tazmin hükmünü Harcama Yetkilisi sıfatıyla temyiz eden ...ilgi yazı ekinde gönderilen temyiz dilekçesi incelendi.
İlamın 4 inci maddesinde özetle; Film çekimi için ...’da bulunan sanatçılar ile çekim ekibinin otel masraflarının Temsil Ağırlama giderleri kapsamında bütçeden karşılanması sonucu oluşan ...TL tutarındaki kamu zararının ilamda adı geçen sorumlular adına müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereğince işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine, karar verildiği görülmektedir.
...savunmasında özetle; söz konusu kararın eksik incelemeden kaynaklandığını, 5393 sayılı Kanun çerçevesinde yetkili ve görevli olan makam tarafından alınmış bir yardım kararının yeterince tahkik edilmemesi neticesinde ortaya çıktığını, uyuşmazlık konusu ödemenin ... tarih ve ... sayılı Encümen kararına istinaden yapıldığını, belgelerdeki tarihlerin sehven farklı yazıldığını, yapılan ödemenin Temsil Tören ve Ağırlama Yönergesine uygun olduğunu, belirterek verilen tazmin kararının kaldırılmasını talep etmektedir.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun ‘Belediyenin görev ve sorumlulukları’ başlıklı 14 üncü maddesinde, sayılan görevler yapılırken, işin mahalli ve müşterek nitelikte olma şartı getirilmiştir. Yine Kanunun 60 ıncı maddesinde belediyenin giderleri tek tek sayılmış olup, (k) bendinde; Temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri sayılmıştır.
Belediye Bütçesinden Yapılacak Temsil, Ağırlama ve Tören Giderleri Yönergesi’nin “Ağırlama Giderleri” başlıklı 5 inci maddesinde; “Ağırlama, Beldenin misafiri durumunda olan: Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı, Başbakan ve Bakanlar Kurulu Üyeleri, Hükümet Merkezi veya diğer illerin protokole dahil kişiler, Yabancı Ülke Temsilcileri veya konuklar, Sanat, bilim, kültür ve spor dallarında temayüz etmiş kişiler, Basın mensupları, Beldenin kalkınmasında katkısı olanlar veya olacağı anlaşılanlar, ile bu kişilerin eşleri ve refakatindeki görevliler için, geleneklere ve davetin şümulüne göre, ağırlama, konuklama, konutlandırma ve bu işlerle ilgili olarak hazırlıkların gerektirdiği giderlerle ziyafet, kokteyl, hediye, çiçek, bahşiş ve taşıma giderleri şeklinde yapılır” hükmü yer almaktadır.
Belediye Kanunu ve söz konusu Yönergenin yukarıda anılan hükümleri uyarınca, belediyeler mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçların karşılanmasından sorumludurlar. Bu hükümler gereği belediyelerin turizm ve tanıtım hizmetini yerine getirmeleri söz konusu olmakla beraber bu hizmetin mahalli müşterek nitelikteki bir ihtiyaca cevap vermesi gerekmektedir.
Film incelendiğinde, mekanının ... olması dışında konusunun İl ile bir ilgisinin bulunmadığı, ödemenin Ödeme Emri belgesi eki faturada görüldüğü üzere otele ... TL olarak yapıldığı, anlaşılmaktadır. Üstelik ödeme onayı belgesinin tarihi 12.11.2015, savunmada adı geçen Encümen Kararı 31.12.2015 tarihlidir. Bir başka anlatımla ödeme onayı Encümen kararından önce ve kararda yazılı miktardan farklı olarak alınmıştır.
Anılan mevzuat hükümlerine aykırı olarak, Belediyenin görev ve faaliyet alanı ile ilgisi olmayan film ekibinin konaklama bedelinin bütçeden karşılanması suretiyle yapılan ...TL tutarındaki ödemenin 5018 sayılı Kanunun 71 maddesi hükmü gereği kamu zararını oluşturduğu değerlendirilmektedir.
Bu itibarla, talebin reddedilerek, Daire Kararının onanmasının uygun olacağı düşünülmektedir.” denilmektedir.
İlamda Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla sorumlu ...göndermiş olduğu temyiz dilekçesinde aynen;
“1) Temyize konu daire kararının Anayasa ve kanuna aykırı olması nedeniyle mezkur kararın temyizen bozularak kaldırılması gerekmektedir.
2) Söz konusu karar hesap dosyasının eksik incelenmesi neticesinde alınmış olup, esasen tarafımızca yapılan işlemlerden kaynaklı bir kamu zararından bahsedilmesi mümkün değildir.
3) 5393 S. Kanun çerçevesinde yetkili ve görevli makamlar tarafından alınmış bir yardım kararının ifasından kaynaklı uyuşmazlık, ödeme onayı, ödeme emri belgesi ve encümen kararlarının yeterince tahkik edilmemesi neticesinde ortaya çıkmaktadır.
4) Uyuşmazlık konusu ödeme öncelikle 31.12.2015 tarih ve ... sayılı Encümen kararına istinaden yapılmış olup, Onay Belgesinde alt kısımda sehven 12.11.2015 yazılmış, aynı evrakın “Belge Tarih ve Sayısı” kısmında (EK-1) 31.03.2016 tarihi olduğu görülecektir. Keza “Kontrol Muayene Kabul Komisyon Tutanağı”(EK-2) incelendiğinde de bu evrakın 30.03.2016 tarihli olduğu ve “Ödeme Emri Belgesinin” (EK- 3) 09.02.2016 tarihli olduğu ortaya çıkacaktır. Bu yönüyle rapor ve ilamda ödemenin 12.11.2015 tarihinde gerçekleştiği hususunun, dayanaksız ve sadece yukarıda bahsettiğimiz “Onay Belgesinde” (EK-1) sehven yazılması nedeniyledir.
5) Bu ilamda belirtilen diğer bir hususta; yapılan ödemenin Temsil, Tören ve Ağırlama Yönergesine uygun olmadığı iddiası olup, önergenin 5. maddesi kapsamında değerlendirilemeyeceği saptamasıdır. Bu husus ta son derece tartışmalı ve muğlak bir düzenleme olup, beldede çekilen bir filmin beldenin tanıtımına katkı sağlamayacağı değerlendirmesi objektif ve doğru bir tespit değildir. Bu yönüyle de ilam hukuka ve mevzuata aykırı olup, tarafımızca verilen ilamın temyizen incelenmesini talep zarureti doğmuştur.
SONUÇ VE İSTEM: Yukarıda arz ve izah ettiğimiz sebepler ve Yüksek Kurulunuzca belirlenecek sebeplerden ötürü hukuka ve mevzuata aykırı mezkur ilamın bozularak kaldırılmasını saygılarımla talep ederim.” denilmektedir.
Başsavcılık Mütalaası:
Sorumlu ...’in temyiz dilekçesine istinaden Başsavcılık mütalaasında;
“...Belediyesi 2016 yılı hesabının 5 inci Dairece yargılanması sonucunda düzenlenen 08.05.2018 tarih ve 101 no.lu ilamın 4 üncü maddesinde yer alan tazmin hükmünü Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla temyiz eden ...ilgi yazı ekinde gönderilen temyiz dilekçeleri incelendi.
İlamın 4 üncü maddesinde özetle; film çekimi için ...’da bulunan sanatçılar ile çekim ekibinin otel masraflarının Temsil Ağırlama giderleri kapsamında bütçeden karşılanması sonucu oluşan ...TL kamu zararının, ilamda adı geçen sorumlular adına müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereğince işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine, karar verildiği görülmektedir.
Temyiz dilekçesinde özetle, söz konusu film yönetmeni tarafından film ekibinin ... ilinde bulunacağı süre içerisinde konaklama masraflarının karşılanması konusunda yardım talep edildiği, konu başkanlık makamına yazılarak yardım talebinin Olura sunulduğu, konu hakkında ... tarihli olur verildiği ve olur neticesinde doğrudan temin yolu ile ...ile anlaşıldığı, alınan kararın belediyenin yetkili organları tarafından imzalanarak hukuki bir statü kazandığı, sadece idari iş bölümü içerisindeki hususların gerçekleştirildiği, bu işlemde yapılan uygulamanın daire başkanlığının plan, proje ve programı olamadığı, bir memur olarak sadece encümen kararının tarafından uygulanması olduğu, Daire başkanlığı kadrosu görev ve yetki alanı Encümenin üstü olamayıp alt statüsü konumunda olduğu, sorumluluğun tamamının encümende olduğu belirtilerek, tazmin hükmünün kaldırılması talep edilmektedir.
5393 sayılı Belediye Kanununun 60 ıncı maddesinde belediyenin giderleri tek tek sayılmıştır. Belediye Bütçesinden Yapılacak Temsil, Ağırlama ve Tören Giderleri Yönergesinin “Ağırlama Giderleri” başlıklı 5 inci maddesinde; beldenin misafiri durumunda olanlar tek tek sayılarak; “... Beldenin kalkınmasında katkısı olanlar veya olacağı anlaşılanlar ile bu kişilerin eşleri ve refakatindeki görevliler için, geleneklere ve davetin şümulüne göre, ağırlama, konuklama, konutlandırma ve bu işlerle ilgili olarak hazırlıkların gerektirdiği giderlerle ziyafet, kokteyl, hediye, çiçek, bahşiş ve taşıma giderleri şeklinde yapılır.” denilmektedir.
Belediye Kanunu ve söz konusu Yönergenin yukarıda anılan hükümleri uyarınca, belediyeler mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçların karşılanmasından sorumludurlar. Belediyelerin bu sorumluluklarını yerine getirirken belediyenin mali durumu ve hizmetin ivediliği gibi hususlara dikkat etme zorunlulukları bulunmaktadır. Yine bu hükümler gereği belediyelerin yapmış oldukları hizmetin mahalli müşterek nitelikteki bir ihtiyaca cevap vermesi gerekmektedir. Adı geçen filmin çekim mekanının ... olması dışında konusunun İl ile bir ilgisinin bulunmadığı, ödemenin de filmin yönetmeni ... doğrudan yapıldığı, konunun incelenmesinden anlaşılmaktadır.
Dolaysıyla, ödemenin yersiz olduğu ve kamu zararım oluşturduğu yönündeki tespitin yerinde olduğu değerlendirilmektedir.
Gerçekleştirme Görevlisi ...sorumluluğunun olmadığı yönündeki iddiasına gelince; Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarih ve 5189/1 sarar sayılı kararında; 5018 sayılı Kanunun 33 üncü maddesine yer verilerek; “
II- SORUMLULUK
4- Gerçekleştirme Görevlileri
a) Ödeme Emri Belgesini Düzenlemekle Görevlendirilen Gerçekleştirme Görevlisinin Sorumluluğu;
5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesinin birinci fıkrası hükmü uyarınca ödeme emri belgesi, harcama yetkilisi tarafından belirlenen bir görevli tarafından düzenlenecektir. Ödeme emri belgesi tek başına mali bir işlem sayılmamakla birlikte taahhüt ve tahakkuk aşamalarından sonra ödeme aşamasına geçilmesine esas teşkil etmektedir. 31.12.2005 tarihli ve 26040 sayılı 3. mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 12 ve 13’üncü maddelerinde ödeme emri belgesi düzenleme görevi, ön mali kontrol kapsamında ele alınmakta ve “kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi çerçevesinde değerlendirilmektedir. Aynı esaslarda belirtildiği üzere, harcama yetkilileri, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirecek, ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol yapacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlisinin yaptığı işlemler nedeniyle sorumluluk üstlenmesi tabiidir. Ayrıca, harcama birimlerinde süreç kontrolü yapılarak her bir işlem daha önceki işlemlerin kontrolünü içerecek şekilde tasarlanıp uygulanacak, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanlar, yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol edeceklerdir. Bu bağlamda ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol yaparak, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşüp imzalayacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen görevli, gerçekleştirme belgelerinin ödeme emri belgesine doğru aktarılması yanında, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan da sorumludur. Yapılan bu açıklamalara göre, aslî bir gerçekleştirme belgesi olan ödeme emri belgesini düzenleyen sıfatıyla imzalayan gerçekleştirme görevlisinin, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiği,” denilmektedir.
Gerek 5018 sayılı Kanunun 33 üncü maddesi gerekse bahse konu Sayıştay Genel Kurulu Kararı gereği Gerçekleştirme Görevlisi ...de sorumlu tutulmasında isabet olduğu değerlendirilmektedir.
Bu itibarla, talebin reddedilerek, Daire Kararının onanmasının uygun olacağı düşünülmektedir.” denilmektedir.
Yapılan duruşmada duruşmaya katılan; harcama yetkilisi olarak sorumlu tutulan ...sorumluların temyiz dilekçelerinde belirttiği hususları tekrarlayarak ilam hükmünün kaldırılmasını/bozulmasını talep etmişlerdir.
Savcılık makamı ise önceki mütalaalarında belirtiği hususları tekrarlayarak ilam hükmünün onanmasının uygun olacağını belirtmiştir.
Sorumlular adına avukat ...ve Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
Belediye Bütçesinden yapılacak Temsil, Ağırlama ve Tören Giderleri Yönergesinin Kapsam başlıklı 2. maddesinde; “Bu yönerge, belediye idaresinin başı ve temsilcisi olan Belediye Başkanının bu sıfatının gereği olarak yapacağı temsil-ağırlama ve tören giderleri konusunda uyacağı kuralları kapsar.” denilmektedir.
Söz konusu yönergenin Genel Kural başlıklı 3. maddesinde; “Temsil-ağırlama ve tören giderlerinin konu, kapsam ve miktarının tayini Belediye Başkanının takdirine tabidir.” denildikten sonra, Ağırlama Giderleri başlıklı 5. maddesinde; “Ağırlama, Beldenin misafiri durumunda olan:
a) Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı, Başbakan ve Bakanlar Kurulu Üyeleri,
b) Hükümet Merkezi veya diğer illerin protokole dahil kişiler,
c) Yabancı Ülke Temsilcileri veya konuklar,
d) Sanat, bilim, kültür ve spor dallarında temayüz etmiş kişiler,
e) Basın mensupları,
f) Beldenin kalkınmasında katkısı olanlar veya olacağı anlaşılanlar, ile bu kişilerin eşleri ve refakatindeki görevliler için, geleneklere ve davetin şumulüne göre, ağırlama, konuklama, konutlandırma ve bu işlerle ilgili olarak hazırlıkların gerektirdiği giderlerle ziyafet, kokteyl, hediye, çiçek, bahşiş ve taşıma giderleri şeklinde yapılır.” düzenlemesi yer almaktadır.
Film çekimlerinin lokasyon olarak belediye sınırları dahilinde gerçekleşecek olmasının izleyiciler nezdinde belde hakkında bilgilendirici veya fikir verici bir rol oynayacağı yönündeki beklentiler doğru ve haklıdır. Filmin konusunun doğrudan beldenin tanıtımı temasını içermemesi ve bu film çalışmasının Belediyenin sorumluluğunda düzenlenen veya yürütülen sanatsal bir etkinlik olmaması da filmin beldenin kalkınmasına katkısı olabileceği yönündeki beklentileri ortadan kaldırmamaktadır. Film çekimi için ...’da bulunan sanatçılar ile çekim ekibinin işin mahiyeti ve vasıfları açısından beldenin kalkınmasına katkısı olacağı yönündeki takdir yetkisi Belediye başkanına ait olup, somut olarak herhangi bir kanıt ortaya koymadan bunun aksini iddia etmek, yerindelik denetimi yapmak ve kamu idaresinin takdir yetkisini sınırlamak sonucunu doğuracak olup, bu durum açıkça 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 35 inci maddesinin ilgili hükümleriyle yasaklanmış bulunmaktadır. Dolayısıyla ilgili belediye tarafından beldenin kalkınmasına katkısı olacağı düşünülen kişilerin konaklama giderinin Belediye Bütçesinden Yapılacak Temsil Ağırlama ve Tören Giderleri Yönergesi’nin “Ağırlama Giderleri” başlıklı 5. maddesinin (f) bendi uyarınca belediye bütçesinden karşılanmasında mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.
Yukarıda açıklanan yasal gerekçelerle, 101 sayılı İlamın 4’üncü maddesiyle ...TL’ye verilen tazmin hükmünün; 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesinin 7’nci fıkrası uyarınca, yukarıda belirtilen hususların değerlendirilmesi için BOZULARAK dosyanın ilgili Dairesine TEVDİİNE, (... aşağıda yazılı azınlık görüşüne karşı) Oy çokluğuyla,
Karar verildiği 18.04.2018 tarih ve 46638 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
KARŞI OY GEREKÇESİ
Üye... karşı oy gerekçesi;
Belediyelerin "görev, yetki ve sorumlulukları" 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun üçüncü bölümünde yer alan 14 ve 15. maddelerinde düzenlenmiştir. Anılan madde hükümlerinde, mahalli müşterek nitelikte olmak şartıyla, belediyelerce yerine getirilmesi öngörülen görevler ve sorumluluklar ile belediyelerin yetkileri sayılmıştır. Yine aynı Kanun'un 60. maddesinde belediyenin giderleri tek tek sayılmıştır. Maddenin “k” bendinde “Temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri” ve “n” bendinde “Sosyo-kültürel, sanatsal ve bilimsel etkinlikler için yapılan giderler” ifadeleri yer almaktadır.
Belediye Bütçesinden Yapılacak Temsil, Ağırlama ve Tören Giderleri Yönergesi’nin 3. maddesinde; Temsil, ağırlama ve tören giderlerinin konu, kapsam ve miktarının tayini Belediye Başkanının takdirine tabi olduğu belirtildikten sonra bu takdir yetkisinin sınırları aynı Yönergenin 4. maddesinde “Temsil Giderleri”, 5. maddesinde “Tören Giderleri” ve 9. maddesinde ise “Ağırlama Giderleri” başlıkları altında sayma yöntemiyle belirtilmiştir.
Aynı Yönergenin “Ağırlama Giderleri” başlıklı 5. maddesinde; “Ağırlama, Beldenin misafiri durumunda olan:
…
Beldenin kalkınmasında katkısı olanlar veya olacağı anlaşılanlar,
İle bu kişilerin eşleri ve refakatindeki görevliler için, geleneklere ve davetin şümulüne göre, ağırlama, konuklama, konutlandırma ve bu işlerle ilgili olarak hazırlıkların gerektirdiği giderlerle ziyafet, kokteyl, hediye, çiçek, bahşiş ve taşıma giderleri şeklinde yapılır” hükmü yer almaktadır.
Belediye Kanunu’nun yukarıda anılan hükümlerinin gereği belediyelerin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçların karşılanmasından sorumlu oldukları ve belediyelerin bu sorumluluklarını yerine getirirken belediyenin mali durumu ve hizmetin ivediliği gibi hususlara dikkat etmesi zorunluluğunun bulunmaktadır. Yine bu hükümler gereği belediyelerin turizm ve tanıtım hizmetini yerine getirmeleri söz konusu olmakla beraber bu hizmetin mahalli müşterek nitelikteki bir ihtiyaca cevap vermesi gerekmektedir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; Filmin konusunun doğrudan beldenin tanıtımı temasını içermediği, lokasyon olarak belediye sınırları dahilinde gerçekleşecek olması bu niteliği haiz olduğunu göstermeyeceği düşünülmektedir. Ayrıca bu film çalışmasının Belediyenin sorumluluğunda düzenlenen veya yürütülen sanatsal bir etkinlik olarak da değerlendirilmesi mümkün görülmemektedir. Zira bu film çalışması özel bir girişimcinin belediyeden tamamen ayrı olarak gerçekleştirdiği bir çalışmadır. Filmin ... İli ile tek ortak noktası bir kısmının bu ilde geçiyor olmasıdır. Tüm bu sebeplerle ilgili işleme konu olan giderin kanuni dayanaktan yoksun olduğu ve Belediye Bütçesinden Yapılacak Temsil, Ağırlama ve Tören Giderleri Yönergesi kapsamında ağırlama gideri olarak da görülemeyeceği düşünülmektedir.
Harcama yetkilisi ...ve gerçekleştirme görevlisi ...sorumluluğunun olmadığı yönündeki iddiasına ilişkin;
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun;
“Harcama yetkisi ve yetkilisi” başlıklı 31’nci maddesinde,
“Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.
Ancak, teşkilat yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kişiler tarafından; mahalli idarelerde İçişleri Bakanlığının, diğer idarelerde ise Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine yürütülebilir.
Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur.”,
“Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde,
“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
“Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’ncü maddesinde,
“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
Elektronik ortamda oluşturulan ortak bir veri tabanından yararlanmak suretiyle yapılacak harcamalarda, veri giriş işlemleri gerçekleştirme görevi sayılır. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin esas ve usûller Maliye Bakanlığınca belirlenir.
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.” hükümleri ve Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarih ve 5189/1 sarar sayılı kararında belirtilen;
“...5018 sayılı Kanunda öngörülen harcama sürecinde tek ve tam yetkili olan, giderin yapılmasına karar vermekten ödeme aşamasına kadar tüm işlemleri emir ve talimatı çerçevesinde yürüten ve maiyetindekileri ve onların eylem ve işlemlerini gözetmek ve denetlemekle yükümlü olan harcama yetkilisinin, Sayıştay’a karşı hesap verme konusunda tam ve doğrudan sorumlu olduğu anlaşılmaktadır.
...
II- SORUMLULUK
4- Gerçekleştirme Görevlileri
a) Ödeme Emri Belgesini Düzenlemekle Görevlendirilen Gerçekleştirme Görevlisinin Sorumluluğu;
5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesinin birinci fıkrası hükmü uyarınca ödeme emri belgesi, harcama yetkilisi tarafından belirlenen bir görevli tarafından düzenlenecektir. Ödeme emri belgesi tek başına mali bir işlem sayılmamakla birlikte taahhüt ve tahakkuk aşamalarından sonra ödeme aşamasına geçilmesine esas teşkil etmektedir. 31.12.2005 tarihli ve 26040 sayılı 3. mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 12 ve 13’üncü maddelerinde ödeme emri belgesi düzenleme görevi, ön mali kontrol kapsamında ele alınmakta ve “kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi çerçevesinde değerlendirilmektedir. Aynı esaslarda belirtildiği üzere, harcama yetkilileri, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirecek, ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol yapacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlisinin yaptığı işlemler nedeniyle sorumluluk üstlenmesi tabiidir. Ayrıca, harcama birimlerinde süreç kontrolü yapılarak her bir işlem daha önceki işlemlerin kontrolünü içerecek şekilde tasarlanıp uygulanacak, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanlar, yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol edeceklerdir. Bu bağlamda ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol yaparak, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşüp imzalayacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen görevli, gerçekleştirme belgelerinin ödeme emri belgesine doğru aktarılması yanında, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan da sorumludur. Yapılan bu açıklamalara göre, aslî bir gerçekleştirme belgesi olan ödeme emri belgesini düzenleyen sıfatıyla imzalayan gerçekleştirme görevlisinin, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiği,” hükümleri gereğince harcama ve gerçekleştirme görevlilerin ilama konu işleme ilişkin sorumlulukları açıktır.
Bu itibarla sorumlular tarafından yapılan itirazın reddi ile 101 sayılı ilamın 4. maddesiyle verilen ...TL tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesi gerekir.
Üye ... azınlık görüşü;
Yukarıda belirtilen tazmin hükmünün tasdikine ilişkin azınlık görüşüne katılmakla birlikte ödeme emri ekindeki ... tarih ve ... sayılı olurda adı geçen kişilerin de sorumluluğa dâhil edilmesi gerekir.
Bu itibarla tazmin hükmünün sorumluluk yönünden bozularak yeniden hüküm tesisini teminen dairesine tevdiine karar verilmesi gerekir.