Temyiz Karar Detayı
Kamu İdaresi
Belediyeler ve Bağlı İdareler
Yılı
2022
Daire
5
Dosya No
54340
Tutanak No
58018
Tutanak Tarihi
07.05.2025
Konu
Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar
KARAR
Konu: Belediye personeline ödenen nakdi kumanya yardımı ödemelerinde yasal tavan tutarın aşılması.
55 sayılı İlamın 1’inci maddesiyle; Belediyede çalışan memur ve sözleşmeli personele nakdi kumanya yardımının mevzuatında öngörülen sınır aşılarak ödenmesi suretiyle oluşan toplam … TL kamu zararının sorumlularına ödettirilmesi, kararı verilmiştir.
TEMYİZ DİLEKÇESİ
Daire İlamının 1’inci maddesinde “Gerçekleştirme Görevlisi” sıfatıyla sorumlu tutulmuş olan … (Dosya No: 54116) tarafından gönderilen temyiz dilekçesinde;
1- Sorguda yer verilmiş olan tespit, konu ile ilgili mevzuat hükümlerinin hatalı yorumlanması neticesinde elde edildiğini,
1.1- Bilindiği üzere, 4688 sayılı yasanın 32’nci maddesinin 1’inci fıkrasında;
“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.” düzenlemesine yer verildiğini, bu düzenleme içerisinde memurlara yapılacak ödemeler bakımından herhangi bir sınırlama; tavan uygulaması getirilmediğini,
1.2- Öte yandan 4688 sayılı yasaya 04.4.2012 gün ve 6289 saydı yasanın 30 uncu maddesiyle eklenen Geçici 14’üncü maddesinde de;
“15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32’nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32’nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 inci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” Denildiğini,
4688 sayılı yasanın 32’nci maddesinin, toplu sözleşme dönemi içerisinde yapılacak sözleşmelerle ilgili herhangi bir tavan getirmediğini, Geçici 14’üncü madde ile de 15.3.2012 tarihinden önce yapılan sözleşmelerin, 31.12.2015 tarihine kadar yine 32’nci madde çerçevesinde sözleşme yapabilme-yenileyebilme olanağının sağladığını,
Daha sonra Toplu Sözleşmelerde yer verilen düzenlemeler ile 4688 sayılı Yasanın geçici 14’üncü maddesindeki “31.12.2015” ifadesi “31.12.2021” şeklinde değiştirildiğini,
Bu itibarla ilk olarak … Belediye Başkanlığı ile ilgili sendika arasında 15.03.2012 tarihinden önce sözleşme imzalandığını, iş bu karara konu olan sözleşmenin ise; daha önce imzalanmış olan sözleşmenin revize edilerek yenilenmesi niteliğinde ve 4688 sayılı yasanın Geçici 14’üncü maddesi çerçevesinde 1 ay içerisinde yenilenen bir sözleşme olduğunu,
Bu itibarla aylık tavan tutar uygulamasının bu sözleşme açısından bağlayıcılığının bulunmadığını, Sorguya konu sözleşmenin, önceki sözleşmelerin yenilenmesi niteliğinde olup, yalnızca aynı ödeme kalemlerine enflasyon farkı yansıtılarak revize edildiğini, bu nedenle tavan tutarı aştığından bahisle sorgu konusu yapılmasının yersiz olduğunu,
2- Öte yandan sorguda ileri sürülen hususların, uluslararası antlaşmalarla hüküm altına alınan düzenlemeler ve yüksek mahkemelerin konuya ilişkin olarak vermiş olduğu kararlara da aykırı olduğunu, kamu emekçilerinin sendikal hakları hemen hemen bütün evrensel insan hakları ve özgürlükleri ile ilgili belgelerde yer aldığını, temel insan hakları içerisinde yer alan sendikal hakların; özgür biçimde örgütlenme, toplu sözleşme yapma ve grev hakkını kapsadığını,
Bu haklar içerisinde kamu çalışanları da dahil olmak üzere bütün çalışanların toplu sözleşme yapma hakkının, Uluslararası Çalışma Örgütü’nün (ILO) 8 temel sözleşme arasında saydığı 98 sayılı Sözleşmesinde yer aldığını,
“Teşkilatlanma ve Kollektif Müzakere Halikı Prensiplerinin Uygulanmasına Müteallik 98 No.lu ILO Sözleşmesi’nin 08.08.1951 günlü 5834 sayılı yasayla onaylanmasının uygun bulunduğunu ve 14.08.1951 tarihli Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girdiğini,
98 sayılı Sözleşmenin 4’üncü maddesinin toplu pazarlık hakkını düzenlediğini, bu sözleşme uyarınca tüm çalışanların toplu sözleşme hakkına sahip olduğunu,
Anayasa’nın 90’ıncı maddesinin son fıkrasında;
“Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası antlaşmalar kanun hükmündedir, bunlar hakkında Anayasa’ya aykırılığı iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz.” Hükmünün yer aldığını,
Ayrıca Anayasa’nın bazı maddelerini değiştiren 5170 sayılı yasa 22.05.2004 tarih ve 25469 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girdiğini, buna göre Anayasanın 90’ıncı maddesinin son fıkrasına;
“Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası antlaşma hükümleri esas alınır.” hükmünün eklendiğini,
Anayasa’daki yeni düzenleye yönelik olarak, bu kanunun madde gerekçesinde, “Uygulamada usulüne göre yürürlüğe konulmuş insan haklarına ilişkin milletlerarası antlaşmalar ile kanun hükümlerinin çelişmesi halinde ortaya çıkacak bir uyuşmazlığın hallinde hangisine öncelik verileceği konusundaki tereddütlerin giderilmesi amacıyla 90 inci maddenin son fıkrasına hüküm eklenmektedir.” Denildiğini,
Anayasanın 90’ıncı maddesine eklenen fıkranın, yoruma gerek bırakmaksızın, yasa ile uluslararası antlaşmanın çelişmesi durumunda, antlaşmanın esas alınacağını ve öncelikle uygulanacağını, değişikliğin de konuyla ilgili “tereddütlerin giderilmesi amacıyla” yapıldığının belirtildiğini,
Son Anayasa değişikliği ile birlikte sendikal hak ve özgürlükler açısından uluslararası belgeler ve sözleşmelerin, kanunlar karşısında öncelikle uygulama niteliği kazandığını, Yukarıda belirtilen ve onaylanan 98 sayılı ILO sözleşmesinin, iç hukukumuzla bütünleşerek bağlayıcılık kazandığını, dolayısıyla kamu emekçilerinin toplu sözleşme yapma haklarının olduğunu, keza ücretin belirlenmesi konusunda herhangi bir sınırlama getirilmediğini,
Konuya ilişkin Ulusal ve uluslararası yargı kararlarının da yukarıda belirtilen hususu teyit ettiğini, nitekim uluslararası düzeyde ülkemiz açısından en bağlayıcı kuramlardan olan AİHM’ in de bu husustaki kararının açık olduğunu,
Oy birliği ile alınan 47 Avrupa Konseyi üye devletini de bağlayan kamu çalışanlarının toplu sözleşme hakkı bakımından içtihat niteliğindeki 12 Kasım 2008 tarihli Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi Büyük Daire Kararında konu herhangi bir tartışmaya mahal vermeyecek düzeyde net bir şekilde açıklandığını,
Büyük Dairenin “Demir-Baykara/Türkiye” davasında “oybirliği” ile verdiği karar ile sendikal hak ve özgürlüklerle ilgili başlıca sözleşmelere ve sözleşmelerdeki kurallara göndermelerde bulunduğunu, bununla da yetinmeyerek denetim organlarının yerleşik kararlarından alıntılar yaptığını,
Bunların; Birleşmiş Milletlerin onayladığımız “ikiz sözleşmeleri”, ILO’nun 87, 98 ve 151 sayılı sözleşmeleri, Avrupa Konseyinin Avrupa Sosyal Şartı ve Avrupa Birliğinin Temel Haklar Şartı ile ILO Uzmanlar Komisyonu ve Sosyal Haklar Avrupa Komitesinin kararları olduğunu,
Ayrıca, kamu görevlilerinin sendikal hakları konusunda Avrupa Konseyine üye devletlerdeki olumlu gelişmeleri de anımsattığını, Sözleşmeyi “yaşayan bir belge” olarak gören Büyük Daire özetle bu davada; sendika hakkının kullanılmasının engellenmesi (… Sen’in tüzel kişiliğinin tanınmaması) ve imzaladığı toplu iş sözleşmesinin geriye etkili olarak geçersiz sayılmasının “11’inci maddenin ihlal edildiği” sonucuna vardığını,
Büyük Daire’nin, toplu sözleşme hakkının Sözleşme’nin 11’inci maddesinde, sendikalar için öngörülen sendikal faaliyetlere katılma hakkının doğasında bulunan unsurlardan birisi olduğunu özellikle vurgulamak suretiyle, hükümetin sendikaya 20.500 Euro tazminat ödemesine karar verdiğini,
Bunun yanında, Sözleşmeci Devletler, sözleşmeye taraf olmakla kendilerinin taraf oldukları davalarda, Mahkeme’nin son kararlarının gereğini yerine getireceklerini kabul etmiş sayıldıklarını, bu kabulün, Mahkeme kararı ile insan hakları ihlali olarak tespit edilen durumun nedeniyle oluşan zararın tazmin edilmesi yanında, ihlalin bir daha yaşanmaması için iç hukukta veya idari düzenlemelerde gerekli uygun tedbiri veya işlemi yapmayı da kapsadığını,
Bu itibarla yukarda anılan AIHM Büyük Daire kararının gereği olarak gerek mevcut yasal mevzuatta gerekse idari uygulamalarda kamu görevlilerinin toplu sözleşme hakkının kullanımının engellenmesine veya kısıtlanmasına yönelik bütün düzenlemelerin kaldırılması gerektiğini,
Tüm bu açıklamalar çerçevesinde sorgu kâğıdında ileri sürülen kamu zararına ilişkin tespitlerin, konuya ilişkin uluslararası sözleşmeler, Anayasa’nın 90’ncı maddesi hükmü göz önüne alındığında, mevzuata aykırı olduğunu,
3- Kamu zararı iddiası yönünden de, zarara sebebiyet verildiği yönündeki tespitin, mevzuatla örtüşmediğini,
3.1- 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 63’üncü maddesinde, harcama yetkilisinin tanımının yapıldığını, Belediye bütçesi ile ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisinin harcama yetkilisi olduğunu, bu durumda yasa maddesinden çıkan tek sonucun, harcama yetkilisinin yetkisinin “belediye bütçesi ile tahsis edilen ödenek” ile sınırlı olduğunu, bu noktada harcama yetkilisinin bu ödenek ile sınırlı olarak harcama Olur’unu verir iken kullanabileceği inisiyatifin sınırlarına da bakmak gerekeceğini, harcama yetkilisinin, ödenek kullanımında keyfi hareket edemeyeceği gibi, üst yöneticinin sevk ve idaresinin de dışına çıkamayacağını (İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Kontrolörleri Dern. Yayını- Tahir Tekin makalesi)
3.2- 5018 sayılı yasanın 31/5. maddesi hükmü gereği, harcama yetkililerinin, bütçede ön görülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesi ile kendisine ödenek verilen harcama yetkililerini ise ancak tahsis edilen ödenek tutarında yapabileceklerini, ortada “Belediye Meclisinin Bütçe Onayı ile sisteme girmiş bir ödeneğin ilgililerine ödenmesine ilişkin harcama talimatı verilmesi” şeklinde kullanılan bir yetkinin söz konusu olduğunu,
5018 sayılı Yasanın 11’inci maddesi ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38’inci maddesi birlikte incelendiğinde, Belediye Başkanlarının “Bütçeyi uygulama” görevi bulunduğunu ve 5018 sayılı yasada belirlenen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden, kendi meclislerine karşı sorumlu olduklarını
3.3- Diğer yandan 4688 sayılı yasanın 32’nci maddesindeki ''Mahalli idarelerde Sözleşme imzalanması” başlıklı düzenlemeye istinaden, Belediye Başkanın teklifi ve Belediye Meclisi Kararı sonrasında imzalanan sözleşmeye istinaden “Belediye bütçesine konan ödeneğin ilgili kişilere ödenmesi” şeklinde harcama yetkilisinin kullandığı yetkinin 5018 sayılı Kamu Mali Kontrol Kanunu kapsamında kamu zararı olarak nitelendirmenin mümkün olmadığını, tam aksine, sözleşmede belirlenen tutar- bütçede karşılığı bulunuyor ise- zamanında ödenmemesinden kaynaklı olarak alacağa bağlı her türlü fer’i hakkın da doğması ile kamu zararına neden olunacağını, “Gider Bütçesi” üst başlığı altında sosyal ödemeler kalemi içinde yerini bulan sosyal denge ödemesi hakkında ödeme sisteminde miktarı belirlenmiş bir ödeneğin ilgilere ödenmesine ilişkin harcama talimatının verilmesinin, hangi noktada harcama yetkilisinin hangi yönüyle yasaya aykırı davranmış olduğu hususunun belirtilmeden, “kamu zararı” oluştuğundan söz edilemeyeceğini,
Sorgu incelemesinde yer aldığı üzere, sözleşmenin yasaya aykırılığından söz edilmekte ise de 4688 sayılı yasanın 32’nci maddesi son fıkrasında;
“İlgili mahalli idarenin, vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik pirimi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçeklesen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçeklesen en son yıl bütçe gelirlerinin -belediyelerde yüzde otuzunu aşması halinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz” (buna aykırı bir sözleşmenin yapılamayacağına dair amir hüküm olduğunu),
Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalacağını (Sözleşmenin imzalanmasından sonra hangi koşulda hükümsüz kalacağına dair bir devam şartı olduğunu),
Bu madde hükmü ile açıktır ki; 4688 sayılı yasanın 32’nci maddesi son fıkrası şartlarının gerçekleşmediği müddetçe, sözleşmenin yasal geçerliliğini koruduğunu ve 32. maddede sözleşmenin hangi koşullarda geçersiz sayılması gerektiğini (hükümsüzlüğünü) sınırlı olarak saydığını (32. madde/son fıkra) olup, bunlar arasında “tavan tutarın üstündeki kısmın geçersizliği”nin bulunmadığını,
Yasa koyucunun amacının “tavan tutarın üstündeki kısmın sözleşmenin kısmi olarak geçersizliğine neden olması” olsa idi bunu 32’nci madde/son fıkra hükmünde düzenlediği gibi “geçersizlik (hükümsüzlük) şartı” olarak da belirteceğini,
4- Sorumluluk itirazı
4.1- Harcama yetkilisi olarak; inceleme yetkisi dışında kalan ve bir sözleşmeye bağlanarak oluşmuş bir idare borcunun doğması hasebiyle de belediye meclisinden geçen bir bütçe ile karşılığı ayrılmış olarak ödenmesi ön görülen bir kalemin fazla ödenmesinin söz konusu olmadığı gibi, tam olarak belediye bütçesinde karşılığı bulunan bir miktarın sözleşmede belirtilen şahıslara dağıtımının yapılması talimatının verilmesinin de zorunlu olduğunu,
Yukarıda daha önce de değindiği gibi, bütçede karşılığı olan bu kalemlerin zamanında ve tam olarak ödemesinin yapılmaması halinde doğacak bir kamu zararından söz edilebileceğini, zamanında ve tam olarak ödenmesi durumunun kamu zararına neden olmayacağını, harcama yetkilisinin “sözleşmenin kısmen geçersiz sayılması gerektiğine” ilişkin olarak bir belirleme yapma konusunda yasal bir hakkı bulunmadığını, böyle bir gerçek karşısında, harcama yetkilisinin, oluştuğu iddia edilen ancak hukuki dayanağı bulunmayan “kamu zararı” kavramından söz edilemeyeceğini,
Bir sözleşmenin feshinin ancak taraflar arasında yapılacak bir uzlaşı ile veya yargısal denetim ile oluşan bir yargı kararı ile olabileceğini, Belediye Başkanının teklifi ve Belediye Meclisinin onayı sonrasında imzalan sözleşmenin yerindelik denetimi görevini, harcama yetkilisine veren bir düzenleme bulunmadığını,
4-2 Kamu Zararından bahsedilmekte ise de, ortada kamu zararı bulunmadığını:
5018 sayılı Kanun’un "Kamu zararı" başlıklı 71. Maddesinde;
"Kamu zararı, mevzuata aykırı karar, işlem, eylem veya ihmal sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.
Kamu zararının belirlenmesinde;
a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması.
b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yapılmadan ödeme yapılması,
c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,
d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,
c) İdare gelirlerinin takip, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
f) (5436 sayılı Kanunun 10'uncu maddesinin a/9 fıkrası ile çıkarılan bend)
g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması, Esas alınır.
Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir.
Alınmamış para, mal ve değerleri alınmış, sağlanmamış hizmetleri sağlanmış; yapılmamış inşaat, onarım ve üretimi yapılmış veya bitmiş gibi gösteren gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında bir artışa engel veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi yanıltıcı belgeleri bilerek düzenlemiş, imzalamış veya onaylamış bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanunu veya diğer kanunların bu fiillere ilişkin hükümleri uygulanır. Ayrıca, bu fiilleri işleyenlere her türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemelerin iki katı tutarına kadar para cezası verilir.
Kamu zararlarının tahsiline ilişkin usul ve esaslar, Maliye Bakanlığı'nın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikte belirlenir" hükümlerinin bulunduğunu,
Yukarıdaki maddenin birinci fıkrasında kamu zararı tanımının yapıldığını, ikinci fıkrada ise birinci fıkrada tanımlanan hususların geçerli sayılacağı hallerin belirlendiğini,
Bu itibarla 5018 sayılı Kanuna göre kamu zararı sayılan halleri belirlemek için anılan maddenin ikinci fıkrasına bakmak gerekeceğini,
İkinci fıkrada yer alan bentler birlikte değerlendirildiğinde ise, 5018 sayılı Kanun’un kamu zararı kapsamının; kamu kaynakları kullanılarak piyasadan mal ve hizmet satın alınması sırasında fazla ödeme yapılması, idarenin gelirlerinin tahsili sırasında mevzuata aykırı davranılması ve mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme yapılması suretiyle yol açılan zararla sınırlı olduğunun anlaşıldığını, nitekim ikinci fıkra ile belirlenen kapsam içinde, kamu malına zarar verilmesi, kamu görevlilerinin hukuka aykırı eylemleri nedeniyle kişilere verdikleri zararın kamu tarafından ödenmek zorunda kalınması ya da mevzuatta ödenmesi öngörülmekle birlikte mevzuatın yorumunda hataya düşülmek veya ihmal ve kasıt yoluyla fazla ödeme yapılması hallerinin sayılmadığını,
İkinci fıkra bir bütün olarak değerlendirildiğinde, (g) bendinde yer alan "mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması" kuralının kapsamının, yine mal ve hizmet atımları nedeniyle yapılan ödemeler sonucu oluşan kamu zararı şeklinde anlaşılmasının, gerektiğini,
Yukarıda açıklamaya çalıştığı nedenlerle; sorgu incelemesinde belirtilen hususlarda, 5018 sayılı yasanın “71. maddesi tanımına giren” bir kamu zararı söz konusu olmadığını,
Kamu zararının belirlenmesi kıstaslarına uygun olmayan bir “hukuki tavsif’ ile sorumluluk atfedilmesinin de mümkün olmadığını, 4688 sayılı yasanın Geçici 14’üncü maddesinde;
“15/3/2012 tarihinden önce 375 saydı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32’nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32’nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmayacağı ...” hükmünün yer aldığını,
Sonuç olarak; Belediye’de görev yapan kamu görevlileri ile toplu sözleşme yapılmasının önünde herhangi bir hukuki engel bulunmadığı gibi Sözleşme ile sağlanabilecek haklara getirilen sınırların, uluslararası antlaşmaların ve uluslararası mahkemelerin kararları çerçevesinde değerlendirilerek ve ancak bu sözleşmelere ve uluslararası mahkeme kararlarına uygun düzenlemelere sahip bulundukları sürece hukuki kıymete haiz olduğunu; çelişme halinde ise çelişmelerin Anayasanın 90/5 maddesi uyarınca ve uluslararası sözleşmeler ve uluslararası mahkeme kararları lehine çözümlenmesi ve uygulamanın da bu çerçeve içerisinde yorumlanması gerektiğini,
Öte yandan ve Sayıştay 5. Dairesi’nin 13.04.2016 tarih ve 138 ilam no.lu; 02.02.2016 tarih ve 148 karar sayılı ilamı da göz önüne alındığında, kamu zararına yol açılmış olduğu tespit ve değerlendirmelerin hatalı ve hukuka aykırı olduğunu,
5- 26 Kasım 2022 tarih 32025 sayılı Resmî Gazetede yayınlanan 7421 Sayılı Vergi Usul Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 10’uncu maddesiyle 25/6/2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa geçici 16’ıncı madde eklenmiş, madde metninde;
“Konusu suç teşkil etmemek kaydıyla; bu maddenin yürürlük tarihine kadar bu Kanun veya 375 saydı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümlerine aykırı olarak sosyal denge tazminatı ödediği tespit edilen il özel idareleri, belediyeler, büyükşehir belediyeleri ve bağlı kuruluşları ile bunların üyesi olduğu mahalli idare birliklerinin yetkili veya görevli olan sorumluları hakkında yapılan bu ödemeler nedeniyle idari veya mali yargılama ve takibat yapılamaz; başlamış olanlar işlemden kaldırılır.” hükmüne yer verildiğini,
Bu itibarla; yapılan bu yasal düzenleme çerçevesinde, Belediyenin 2021 yılı Sayıştay Denetimi sonucu düzenlenen 2021 yılı İlamı nedeniyle ilgilileri adına kişi borcuna alınan sosyal denge ödemelerinin terkininin gerekmekte olduğundan, Hukuk İşleri Müdürlüğü personelleri adına kişi borcuna alınan tutarların terkini hususunda, yeniden değerlendirme yapılmasını talep ettiğini,
Harcama yetkilisinin yetki ve inisiyatif sınırlamalarından ve tazmin istenen ödemenin dayanağının sözleşmenin feshi ancak sözleşme tarafları arasında yapılacak bir uzlaşı ile veya yargısal denetim ile oluşan bir yargı kararı ile olabilecek durum olduğundan, tekrar bahsedildikten sonra
…
Yukarıda bu yana açıklamaya çalıştığı gerekçeler çerçevesinde sorgu konusuna ilişkin savunmalarının kabulünü ve temyizen itiraz ettiğini, tazmin kararının kaldırılmasını talep ettiğini,
İfade etmiştir.
BAŞSAVCILIK MÜTALAASI
Başsavcılığın, Daire İlam hükmünde “Gerçekleştirme Görevlisi” sıfatıyla sorumlu tutulmuş olan … (Dosya No: 54116) tarafından gönderilen dilekçe ile ilgili Mütalaasında;
“İlgi yazı ve eki temyiz dilekçesi incelenmiş olup, temyiz talebinin … Belediyesinin 2022 yılı hesabının 5’inci Dairece yargılanması sonucunda düzenlenen 23.05.2024 tarihli ve 55 No.lu İlamın 1’inci maddesine yönelik olduğu anlaşılmaktadır.
Temyiz dilekçesinde, sorumlunun ileri sürdüğü ve açıkladığı hususların 55 No.lu ilamın 1 inci maddesinde karşılandığı görülmüş olmakla birlikte, Savcılığımız görüşüne aşağıda yer verilmiştir.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 28-32 maddelerine dayanılarak akdedilmiş olan 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşmenin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme bölümünün;
12’nci maddesinde;
"(1) 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 3 üncü maddesinin ikinci fıkrasının ikinci cümlesi kapsamında görev yapan itfaiye ve zabıta teşkilatı personelinden, anılan Yönetmelik hükümlerine göre öğle yemeği verilen ve öğle yemeği dışındaki yemek saatlerini de kapsayacak şekilde kesintisiz olarak görevlerine devam edenler, aynı Yönetmelik hükümleri çerçevesinde ve öğle yemeği hariç olmak kaydıyla, iki öğüne kadar ücretsiz olarak yemek yardımından yararlandırılır veya kumanya yardımı verilir." hükmüne,
16’ncı maddesinde;
"(1) Bu hizmet kolu kapsamına giren kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan kamu görevlilerinden Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine göre yemekhanesi olmayanlara veya kurulan yemek servislerinden kurum dışında fiilen yerine getirilen görevler sebebiyle yararlanma imkânı olmayanlara öğle yemeği için kumanya yardımı verilir." hükmüne,
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212’nci maddesinde uyarınca hazırlanan ve Devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacakları ve yardımın uygulanması ile ilgili esaslarını belirleyen 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin geçici 2’nci maddesinde ise;
"25/8/2021 tarihli ve 31579 sayılı Resmî Gazete ‘de yayımlanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme'nin Üçüncü Kısmının Dördüncü Bölümünde yer alan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme'nin "İtfaiye ve zabıta personeline yiyecek yardımı" başlıklı 12’nci maddesinde ve "Yerel yönetimlerde çalışan kamu görevlilerine yemek yardımı" başlıklı 16’ncı maddesinde belirtilen kumanya yardımı; bu Yönetmeliğin uygulanamayacağı durumlarda ve 2022 ve 2023 yılları ile sınırlı olarak, günlük 100 gösterge rakamını geçmemek üzere belirlenen gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda ödeme yapılması şeklinde uygulanabilir. Bu şekilde yapılan ödeme aylık 2100 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarı geçemez." Hükmüne yer verilmiştir.
Bu düzenlemeler uyarınca, yerel yönetimler hizmet koluna giren kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan memur ve sözleşmeli personelinden; öğle yemeği dışındaki yemek saatlerini de kapsayacak şekilde kesintisiz olarak görevlerine devam eden itfaiye ve zabıta teşkilatı personelinin, kurulan yemek servislerinden kurum dışında fiilen yerine getirilen görevler sebebiyle yararlanma imkanı olmayan personelin, Yönetmeliğine göre yeterli personel olmaması veya uygun yer bulunmaması nedeniyle yemek servisi olmayan idarelerin personelinin, bu kapsamında nakdi kumanya yardımından yararlanması mümkün bulunmaktadır.
Diğer taraftan, aynı düzenlemelerde ödenebilecek kumanya yardımının günlük 100 gösterge rakamının ve aylık toplamda ise 2100 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarı hiçbir şekilde geçmemesi öngörülmüştür.
Mevcut bilgilerden ve ödeme yapılan personel sayılarından, … Belediyesinin personeline yemek vermeye uygun yerinin bulunmadığı ve bundan dolayı da tüm personeline toplu sözleşme ve Yönetmeliğin geçici 2’nci maddesi kapsamında nakdi kumanya yardımı yapıldığı anlaşılmaktadır.
Ancak, Belediyenin bu kumanya yardımını yaparken söz konusu hükümde öngörülen ne günlük tavan sınırı ne de aylık tavan sınırı dikkate almadığı, diğer bir ifadeyle hukuki düzenlemeleri yok sayarak keyfi ödemeler yaptığı tespit edilmiştir.
Bu nedenle, günlük 100 gösterge rakamının ve aylık ise 2100 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarı geçen nakdi kumanya ödemelerinin, yukarıda ifade edilen ilgili mevzuat hükümlerine aykırı olduğundan yapılan ödemelerin kamu zararı olduğu değerlendirilmektedir.
Bundan dolayı, temyiz talebinin reddedilerek tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir. Arz olunur.” Denilmektedir.
Dosyada mevcut bilgi ve belgelerin okunup incelenmesi sonucunda;
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
55 sayılı İlamın 1’inci maddesiyle; Belediyede çalışan memur ve sözleşmeli personele nakdi kumanya yardımının mevzuatında öngörülen sınır aşılarak ödenmesi suretiyle oluşan toplam … TL kamu zararının sorumlularına ödettirilmesi, kararı verilmiştir.
Sorumlu tarafından 55 sayılı İlamın 1’inci maddesi ile ilgili temyiz başvurusunda bulunulmuştur.
Somut uygulama kapsamında 2022 yılının 05.07.2022 tarihine kadar yapılan ödemelerle ilgili olarak
05.07.2022 tarih ve 31887 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 7417 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un geçici 1’inci maddesinin üçüncü fıkrasında:
“(3) Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararına müstenit olmamak kaydıyla, bu maddenin yürürlük tarihine kadar personeline yemek yardımını nakden ödeyen ya da kupon, kart, fiş, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı üzerinden gerçekleştirmek amacıyla bu ödeme araçlarının teminini bütçesinden hizmet alımı yoluyla karşılamış olan ve 25/6/2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 32 nci maddesinin üçüncü fıkrası hükümlerine aykırı olarak sosyal denge tazminatı verdiği tespit edilen il özel idareleri, belediyeler, büyükşehir belediyeleri ve bağlı kuruluşlarının yetkili ve görevli personeli hakkında idari veya mali yargılama ve takibat yapılamaz, başlamış olanlar işlemden kaldırılır.” hükmü yer almaktadır.
Buna göre, 55 sayılı İlamın 1’inci maddesindeki ödemelerden Kanunun yayım tarihi olan 05.07.2022 tarihine kadar olan kısmı 7417 sayılı Kanunun geçici 1’inci maddesinin üçüncü fıkrası kapsamında olması dolayısıyla hükümde yer alan görevli ve yetkili personel hakkında mali yargılama ve takibat yapılamayacağından, bu kısımla sınırlı olarak Dosyanın İşlemden Kaldırılması gerekmektedir.
Somut uygulama kapsamında 2022 yılının 05.07.2022 tarihinden sonra yapılan ödemelerle ilgili olarak:
Konu ile ilgili Toplu Sözleşme hükümleri
Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşmesi'nin:
Birinci Kısmının Genel Hükümlerinin "Kapsam " başlıklı I’inci maddesinin birinci fıkrasında;
"(1) Bu Toplu Sözleşme; kamu görevlilerinin geneline ilişkin mali ve sosyal haklarla ilgili bölümü 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu kapsamına giren kamu kurum ve kuruluşlarının, her bir hizmet kolu kapsamına giren mali ve sosyal haklarla ilgili bölümü ise ilgili hizmet kolu kapsamına giren kamu kurum ve kuruluşlarının kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlileri hakkında uygulanır.”
Üçüncü Kısmının Dördüncü Bölümünde yer alan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme'nin;
“İtfaiye ve zabıta personeline yiyecek yardımı” başlıklı 12’nci maddesinde;
“19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 3 üncü maddesinin ikinci fıkrasının ikinci cümlesi kapsamında görev yapan itfaiye ve zabıta teşkilatı personelinden, anılan Yönetmelik hükümlerine göre öğle yemeği verilen ve öğle yemeği dışındaki yemek saatlerini de kapsayacak şekilde kesintisiz olarak görevlerine devam edenler, aynı Yönetmelik hükümleri çerçevesinde ve öğle yemeği hariç olmak kaydıyla, iki öğüne kadar ücretsiz olarak yemek yardımından yararlandırılır veya kumanya yardımı verilir.”
“Yerel Yönetimlerde çalışan kamu görevlilerine yemek yardımı” başlıklı 16’ncı maddesinde;
“Bu hizmet kolu kapsamına giren kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan kamu görevlilerinden Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine göre ye olmayanlara veya kurulan yemek servislerinden kurum dışında fiilen yerine getirilen görevler sebebiyle yararlarıma imkânı olmayanlara öğle yemeği için kumanya yardımı verilir.”
Hükümleri bulunmaktadır.
Konu ile ilgili birincil ve ikincil mevzuat hükümleri ile değerlendirme
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Yiyecek yardımı” başlıklı 212’nci maddesinde;
“Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit olunur.” hükmü,
Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin "Yardım Şekli” başlıklı 3’üncü maddesi ikinci fıkrasında;
“Yiyecek yardımı haftalık çalışma süresi 40 saati aşmayan yerlerde öğle yemeği olarak verilir. Günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde çalışan memurlara, görevlerinin diğer yemek saatlerinde de devam etmesi şartıyla üç öğüne kadar yemek verilebilir.” hükmü,
Aynı Yönetmelik’in Geçici 2’nci maddesinde (Ek: RG-8/4/2022-31803-C. K-5418/1 md.);
25/8/2021 tarihli ve 31579 sayılı Resmî Gazete 'de yayımlanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme'nin Üçüncü Kısmının Dördüncü Bölümünde yer alan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme'nin "İtfaiye ve zabıta personeline yiyecek yardımı” başlıklı 12’nci maddesinde ve "Yerel yönetimlerde çalışan kamu görevlilerine yemek yardımı” başlıklı 16’ncı maddesinde, kumanya yardımı; bu Yönetmeliğin uygulanamayacağı durumlarda ve 2022 ve 2023 yılları ile sınırlı olarak, günlük 100 gösterge rakamım geçmemek üzere belirlenen gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda ödeme yapılması şeklinde uygulanabilir. Bu şekilde yapılan ödeme aylık 2100 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarı geçemez.”
Hükmü yer almaktadır.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerinden; 6. Dönem Toplu Sözleşmenin memur ve sözleşmeli personeli kapsadığı, kumanya yardımının 08.04.2022 tarihinden itibaren nakdi olarak da verilebileceği ve fakat azami tutarının, günlük 100 gösterge rakamını geçmemek üzere belirlenen gösterge rakamının, memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarı, aylık ise 2100 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarı geçemeyeceği anlaşılmaktadır.
Fiili durum ve değerlendirme
… Belediyesinde istihdam edilen memur ve sözleşmeli personele nakdi kumanya yardımı, yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinde öngörülen azami sınır aşılarak yapılmıştır.
Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme'nin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşmede birbirinden bağımsız 18 madde yer almakta olup, bu maddelerin her biri ayrı bir mali hakkı düzenlemektedir.
Söz konusu Toplu Sözleşme'nin 1’inci maddesinde; "Sosyal denge tazminatı” başlığına, 16’ncı maddesinde ise "Yerel yönetimlerde çalışan kamu görevlilerine yemek yardımı" başlığına yer verilmiştir. İdarelerin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlileri ilgili maddelerde belirtilen şartları sağlıyorsa her bir maddede düzenlenen mali ve sosyal haklardan ayrı ayrı yararlanabilecektir.
Dolayısıyla Toplu Sözleşmenin 16’ncı maddesine göre ödenmesi mümkün olan kumanya yardımının, Sosyal Denge Sözleşmesinde yer verilmek suretiyle ödenmesinin ve bu minvalde sosyal denge tazminatının bir unsuru olduğunun ileri sürülmesi, hukuken kabul edilemez.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 212’nci maddesinde düzenlenen yiyecek yardımı, devlet memurlarına sağlanan hak ve yardımlar içinde sayılmış ve mesai saatleri içinde personelin beslenme ihtiyacına binaen düzenlenmiştir. Aslında söz konusu yardım, maaş/ücretin bir parçası olarak değil, ayni yardım olarak verilmekte idi.
Ancak, çalışmakta olduğu kamu kurumunda/kuruluşunda yemekhanesi olmayanların, yemek ihtiyaçlarına yönelik uygulamalarda ortaya çıkan mağduriyetin giderilmesi maksadıyla, 08.04.2022 tarihli değişiklik ile kumanya yardımının “nakdi” şekilde verilebilmesi imkânı getirilmiştir.
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının "Nakdi Kumanya Yardımının Uygulanması” konulu 13/6/2022 tarih ve E-53773008-622.02-3857682 sayılı görüşünde de; gerek yiyecek yardımının ve gerekse kumanya yardımının nakdi ödenmesi hususunun fiilen mesaide olan personele ilişkin olduğu, izinli (resmi tatil, yıllık izin vs.) ve raporlu olunan personelin bu haktan yararlanma imkânı bulunmadığı, ifade edilmiştir.
Sorumluluk yönünden değerlendirme
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun "Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;
“Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmü yer almaktadır.
Söz konusu hüküm uyarınca ödemeye ilişkin hususlarda bütçe ilke esaslarına ve ödenek durumuna uygun hareket edilmiş olunması sorumluluğu ortadan kaldırmak için yeterli değildir. Sorumluların, mali iş ve işlemlerinde diğer ilgili mevzuat hükümlerine de uygun hareket etmesi gerekmektedir.
Aynı Kanun'un "Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde de;
“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. (Değişik son cümle: 22/12/2005-5436/10 md.) Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
…”
Hükmüne yer verilmiş olup,
Bu hükümlere göre de; gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal teslim alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli olan belgelerin hazırlanması görevlerini yürütmeleri gerekmektedir.
İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in “Ön mali kontrolün kapsamı” başlıklı 10’uncu maddesinde;
“Ön mali kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde harcama birimleri ve mali hizmetler birimi tarafından yerine getirilir.
Ön mali kontrol harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile mali hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşur.
Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemler, harcama birimleri ve mali hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir. Mali karar ve işlemler harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edilir.” hükümleri yer almaktadır.
5018 sayılı Kanun'un ilgili maddeleri ve söz konusu Yönetmelik hükümleri dikkate alındığında; mali karar ve işlemlerin merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönünden kontrolü, harcama birimlerine verilen bir sorumluluktur ve bu sorumluluk harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin uhdesindedir.
Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlü olup yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadır.
Kamu kurum ve kuruluşlarının, görev, yetki ve sorumluluk alanları dahilinde olan bir iş için bütçelerinde ödenek tahsis edilmiş olması ve iş bitirildiğinde/ödemesi tamamlandığında, bu iş için tahsis edilen ödenek tutarının aşılmamış olması, söz konusu işin tabi olduğu mevzuat hükümlerinde yer verilmiş olan esaslara (bu dosya örneğinde olduğu üzere üst sınıra) ve usullere bütün yönleri ve aşamalarıyla uygun yapılmış olduğu, anlamına gelmemektedir.
Zira gerek 5018 sayılı Kanun gerekse ilgili diğer birincil mevzuatta belirtilen bütçe kullanımına dair ilke, esas ve usulleri belirleyen hükümlere uymak kesin bir gereklilik iken, bunun yanında yönetmelik, tebliğ, genelge ve yönerge gibi ikincil mevzuat hükümlerine de riayet etme gereği, hukuki bir mecburiyettir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 32 ve 33’üncü maddeleri hükümleri gereğince, ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlileri ile ilgili ödemeye onay verenlerin de “diğer gerçekleştirme görevlisi” olarak sorumluluğu bulunmaktadır.
Ayrıca, Toplu İş Sözleşmesi metninin son sayfasında, Belediye Başkan vekili (Kaymakam) …’ın da “işveren yetkilisi” sıfatıyla imzası bulunmaktadır.
Bu nedenle; ilamda sorumlu tutulmayan ancak belediye adına sözleşme imzalayan belediye başkan vekilinin de sorumluluğa dahil edilmesi gerekir.
Bu itibarla, 55 sayılı İlamın 1’inci maddesi ile verilen tazmin hükmünün 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesinin yedinci fıkrası uyarınca BOZULMASINA ve yukarıdaki hususlar göz önüne alınmak suretiyle yeniden hüküm tesisinin temini için dosyanın hükmü veren DAİREYE GÖNDERİLMESİNE, (Üye …’un aşağıda yazılı karşı oyuna/azınlık görüşüne karşı) oy çokluğuyla,
Karar verildiği 07.05.2025 tarih ve 58018 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
KARŞI OY/AZINLIK GÖRÜŞÜ
Üye …:
Belediyede çalışan memur ve sözleşmeli personele nakdi kumanya yardımının mevzuatında öngörülen sınır aşılarak ödenmesi suretiyle oluşan toplam … TL kamu zararının sorumlularına ödettirilmesi, yönündeki Daire İlam hükmü ile ilgili olarak:
26.11.2022 tarih ve 32025 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 7421 sayılı Vergi Usul Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 10’uncu maddesinde:
‘MADDE 10-25/6/2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa aşağıdaki geçici madde eklenmiştir.
“GEÇİCİ MADDE 16- Konusu suç teşkil etmemek kaydıyla; bu maddenin yürürlük tarihine kadar bu Kanun veya 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümlerine aykırı olarak sosyal denge tazminatı ödediği tespit edilen il özel idareleri, belediyeler, büyükşehir belediyeleri ve bağlı kuruluşları ile bunların üyesi olduğu mahalli idare birliklerinin yetkili veya görevli olan sorumluları hakkında yapılan bu ödemeler nedeniyle idari veya mali yargılama ve takibat yapılamaz; başlamış olanlar işlemden kaldırılır.” hükmü yer almaktadır.
Bu hükme göre; … Belediyesi 2022 yılı hesabına ait 55 sayılı Daire İlam hükmünün 1’inci maddesine konu 2022 yılı nakdi kumanya yardımı ödemelerinin tamamı, söz konusu ödemelerin sosyal denge sözleşmesi kapsamında yapılmış olması nedeniyle 4688 sayılı Kanun’un Geçici 16’ncı maddesi kapsamında bulunduğundan ve sosyal denge tazminatı ödemeleri hakkında mali yargılama ve takibat yapılamayacağından, dosyanın işlemden kaldırılması, kararı verilmesi gerektiğinden, çoğunluk görüşüne katılmıyorum.
55 sayılı İlamın 1’inci maddesiyle; Belediyede çalışan memur ve sözleşmeli personele nakdi kumanya yardımının mevzuatında öngörülen sınır aşılarak ödenmesi suretiyle oluşan toplam … TL kamu zararının sorumlularına ödettirilmesi, kararı verilmiştir.
TEMYİZ DİLEKÇESİ
Daire İlamının 1’inci maddesinde “Gerçekleştirme Görevlisi” sıfatıyla sorumlu tutulmuş olan … (Dosya No: 54116) tarafından gönderilen temyiz dilekçesinde;
1- Sorguda yer verilmiş olan tespit, konu ile ilgili mevzuat hükümlerinin hatalı yorumlanması neticesinde elde edildiğini,
1.1- Bilindiği üzere, 4688 sayılı yasanın 32’nci maddesinin 1’inci fıkrasında;
“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.” düzenlemesine yer verildiğini, bu düzenleme içerisinde memurlara yapılacak ödemeler bakımından herhangi bir sınırlama; tavan uygulaması getirilmediğini,
1.2- Öte yandan 4688 sayılı yasaya 04.4.2012 gün ve 6289 saydı yasanın 30 uncu maddesiyle eklenen Geçici 14’üncü maddesinde de;
“15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32’nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32’nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 inci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” Denildiğini,
4688 sayılı yasanın 32’nci maddesinin, toplu sözleşme dönemi içerisinde yapılacak sözleşmelerle ilgili herhangi bir tavan getirmediğini, Geçici 14’üncü madde ile de 15.3.2012 tarihinden önce yapılan sözleşmelerin, 31.12.2015 tarihine kadar yine 32’nci madde çerçevesinde sözleşme yapabilme-yenileyebilme olanağının sağladığını,
Daha sonra Toplu Sözleşmelerde yer verilen düzenlemeler ile 4688 sayılı Yasanın geçici 14’üncü maddesindeki “31.12.2015” ifadesi “31.12.2021” şeklinde değiştirildiğini,
Bu itibarla ilk olarak … Belediye Başkanlığı ile ilgili sendika arasında 15.03.2012 tarihinden önce sözleşme imzalandığını, iş bu karara konu olan sözleşmenin ise; daha önce imzalanmış olan sözleşmenin revize edilerek yenilenmesi niteliğinde ve 4688 sayılı yasanın Geçici 14’üncü maddesi çerçevesinde 1 ay içerisinde yenilenen bir sözleşme olduğunu,
Bu itibarla aylık tavan tutar uygulamasının bu sözleşme açısından bağlayıcılığının bulunmadığını, Sorguya konu sözleşmenin, önceki sözleşmelerin yenilenmesi niteliğinde olup, yalnızca aynı ödeme kalemlerine enflasyon farkı yansıtılarak revize edildiğini, bu nedenle tavan tutarı aştığından bahisle sorgu konusu yapılmasının yersiz olduğunu,
2- Öte yandan sorguda ileri sürülen hususların, uluslararası antlaşmalarla hüküm altına alınan düzenlemeler ve yüksek mahkemelerin konuya ilişkin olarak vermiş olduğu kararlara da aykırı olduğunu, kamu emekçilerinin sendikal hakları hemen hemen bütün evrensel insan hakları ve özgürlükleri ile ilgili belgelerde yer aldığını, temel insan hakları içerisinde yer alan sendikal hakların; özgür biçimde örgütlenme, toplu sözleşme yapma ve grev hakkını kapsadığını,
Bu haklar içerisinde kamu çalışanları da dahil olmak üzere bütün çalışanların toplu sözleşme yapma hakkının, Uluslararası Çalışma Örgütü’nün (ILO) 8 temel sözleşme arasında saydığı 98 sayılı Sözleşmesinde yer aldığını,
“Teşkilatlanma ve Kollektif Müzakere Halikı Prensiplerinin Uygulanmasına Müteallik 98 No.lu ILO Sözleşmesi’nin 08.08.1951 günlü 5834 sayılı yasayla onaylanmasının uygun bulunduğunu ve 14.08.1951 tarihli Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girdiğini,
98 sayılı Sözleşmenin 4’üncü maddesinin toplu pazarlık hakkını düzenlediğini, bu sözleşme uyarınca tüm çalışanların toplu sözleşme hakkına sahip olduğunu,
Anayasa’nın 90’ıncı maddesinin son fıkrasında;
“Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası antlaşmalar kanun hükmündedir, bunlar hakkında Anayasa’ya aykırılığı iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz.” Hükmünün yer aldığını,
Ayrıca Anayasa’nın bazı maddelerini değiştiren 5170 sayılı yasa 22.05.2004 tarih ve 25469 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girdiğini, buna göre Anayasanın 90’ıncı maddesinin son fıkrasına;
“Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası antlaşma hükümleri esas alınır.” hükmünün eklendiğini,
Anayasa’daki yeni düzenleye yönelik olarak, bu kanunun madde gerekçesinde, “Uygulamada usulüne göre yürürlüğe konulmuş insan haklarına ilişkin milletlerarası antlaşmalar ile kanun hükümlerinin çelişmesi halinde ortaya çıkacak bir uyuşmazlığın hallinde hangisine öncelik verileceği konusundaki tereddütlerin giderilmesi amacıyla 90 inci maddenin son fıkrasına hüküm eklenmektedir.” Denildiğini,
Anayasanın 90’ıncı maddesine eklenen fıkranın, yoruma gerek bırakmaksızın, yasa ile uluslararası antlaşmanın çelişmesi durumunda, antlaşmanın esas alınacağını ve öncelikle uygulanacağını, değişikliğin de konuyla ilgili “tereddütlerin giderilmesi amacıyla” yapıldığının belirtildiğini,
Son Anayasa değişikliği ile birlikte sendikal hak ve özgürlükler açısından uluslararası belgeler ve sözleşmelerin, kanunlar karşısında öncelikle uygulama niteliği kazandığını, Yukarıda belirtilen ve onaylanan 98 sayılı ILO sözleşmesinin, iç hukukumuzla bütünleşerek bağlayıcılık kazandığını, dolayısıyla kamu emekçilerinin toplu sözleşme yapma haklarının olduğunu, keza ücretin belirlenmesi konusunda herhangi bir sınırlama getirilmediğini,
Konuya ilişkin Ulusal ve uluslararası yargı kararlarının da yukarıda belirtilen hususu teyit ettiğini, nitekim uluslararası düzeyde ülkemiz açısından en bağlayıcı kuramlardan olan AİHM’ in de bu husustaki kararının açık olduğunu,
Oy birliği ile alınan 47 Avrupa Konseyi üye devletini de bağlayan kamu çalışanlarının toplu sözleşme hakkı bakımından içtihat niteliğindeki 12 Kasım 2008 tarihli Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi Büyük Daire Kararında konu herhangi bir tartışmaya mahal vermeyecek düzeyde net bir şekilde açıklandığını,
Büyük Dairenin “Demir-Baykara/Türkiye” davasında “oybirliği” ile verdiği karar ile sendikal hak ve özgürlüklerle ilgili başlıca sözleşmelere ve sözleşmelerdeki kurallara göndermelerde bulunduğunu, bununla da yetinmeyerek denetim organlarının yerleşik kararlarından alıntılar yaptığını,
Bunların; Birleşmiş Milletlerin onayladığımız “ikiz sözleşmeleri”, ILO’nun 87, 98 ve 151 sayılı sözleşmeleri, Avrupa Konseyinin Avrupa Sosyal Şartı ve Avrupa Birliğinin Temel Haklar Şartı ile ILO Uzmanlar Komisyonu ve Sosyal Haklar Avrupa Komitesinin kararları olduğunu,
Ayrıca, kamu görevlilerinin sendikal hakları konusunda Avrupa Konseyine üye devletlerdeki olumlu gelişmeleri de anımsattığını, Sözleşmeyi “yaşayan bir belge” olarak gören Büyük Daire özetle bu davada; sendika hakkının kullanılmasının engellenmesi (… Sen’in tüzel kişiliğinin tanınmaması) ve imzaladığı toplu iş sözleşmesinin geriye etkili olarak geçersiz sayılmasının “11’inci maddenin ihlal edildiği” sonucuna vardığını,
Büyük Daire’nin, toplu sözleşme hakkının Sözleşme’nin 11’inci maddesinde, sendikalar için öngörülen sendikal faaliyetlere katılma hakkının doğasında bulunan unsurlardan birisi olduğunu özellikle vurgulamak suretiyle, hükümetin sendikaya 20.500 Euro tazminat ödemesine karar verdiğini,
Bunun yanında, Sözleşmeci Devletler, sözleşmeye taraf olmakla kendilerinin taraf oldukları davalarda, Mahkeme’nin son kararlarının gereğini yerine getireceklerini kabul etmiş sayıldıklarını, bu kabulün, Mahkeme kararı ile insan hakları ihlali olarak tespit edilen durumun nedeniyle oluşan zararın tazmin edilmesi yanında, ihlalin bir daha yaşanmaması için iç hukukta veya idari düzenlemelerde gerekli uygun tedbiri veya işlemi yapmayı da kapsadığını,
Bu itibarla yukarda anılan AIHM Büyük Daire kararının gereği olarak gerek mevcut yasal mevzuatta gerekse idari uygulamalarda kamu görevlilerinin toplu sözleşme hakkının kullanımının engellenmesine veya kısıtlanmasına yönelik bütün düzenlemelerin kaldırılması gerektiğini,
Tüm bu açıklamalar çerçevesinde sorgu kâğıdında ileri sürülen kamu zararına ilişkin tespitlerin, konuya ilişkin uluslararası sözleşmeler, Anayasa’nın 90’ncı maddesi hükmü göz önüne alındığında, mevzuata aykırı olduğunu,
3- Kamu zararı iddiası yönünden de, zarara sebebiyet verildiği yönündeki tespitin, mevzuatla örtüşmediğini,
3.1- 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 63’üncü maddesinde, harcama yetkilisinin tanımının yapıldığını, Belediye bütçesi ile ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisinin harcama yetkilisi olduğunu, bu durumda yasa maddesinden çıkan tek sonucun, harcama yetkilisinin yetkisinin “belediye bütçesi ile tahsis edilen ödenek” ile sınırlı olduğunu, bu noktada harcama yetkilisinin bu ödenek ile sınırlı olarak harcama Olur’unu verir iken kullanabileceği inisiyatifin sınırlarına da bakmak gerekeceğini, harcama yetkilisinin, ödenek kullanımında keyfi hareket edemeyeceği gibi, üst yöneticinin sevk ve idaresinin de dışına çıkamayacağını (İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Kontrolörleri Dern. Yayını- Tahir Tekin makalesi)
3.2- 5018 sayılı yasanın 31/5. maddesi hükmü gereği, harcama yetkililerinin, bütçede ön görülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesi ile kendisine ödenek verilen harcama yetkililerini ise ancak tahsis edilen ödenek tutarında yapabileceklerini, ortada “Belediye Meclisinin Bütçe Onayı ile sisteme girmiş bir ödeneğin ilgililerine ödenmesine ilişkin harcama talimatı verilmesi” şeklinde kullanılan bir yetkinin söz konusu olduğunu,
5018 sayılı Yasanın 11’inci maddesi ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38’inci maddesi birlikte incelendiğinde, Belediye Başkanlarının “Bütçeyi uygulama” görevi bulunduğunu ve 5018 sayılı yasada belirlenen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden, kendi meclislerine karşı sorumlu olduklarını
3.3- Diğer yandan 4688 sayılı yasanın 32’nci maddesindeki ''Mahalli idarelerde Sözleşme imzalanması” başlıklı düzenlemeye istinaden, Belediye Başkanın teklifi ve Belediye Meclisi Kararı sonrasında imzalanan sözleşmeye istinaden “Belediye bütçesine konan ödeneğin ilgili kişilere ödenmesi” şeklinde harcama yetkilisinin kullandığı yetkinin 5018 sayılı Kamu Mali Kontrol Kanunu kapsamında kamu zararı olarak nitelendirmenin mümkün olmadığını, tam aksine, sözleşmede belirlenen tutar- bütçede karşılığı bulunuyor ise- zamanında ödenmemesinden kaynaklı olarak alacağa bağlı her türlü fer’i hakkın da doğması ile kamu zararına neden olunacağını, “Gider Bütçesi” üst başlığı altında sosyal ödemeler kalemi içinde yerini bulan sosyal denge ödemesi hakkında ödeme sisteminde miktarı belirlenmiş bir ödeneğin ilgilere ödenmesine ilişkin harcama talimatının verilmesinin, hangi noktada harcama yetkilisinin hangi yönüyle yasaya aykırı davranmış olduğu hususunun belirtilmeden, “kamu zararı” oluştuğundan söz edilemeyeceğini,
Sorgu incelemesinde yer aldığı üzere, sözleşmenin yasaya aykırılığından söz edilmekte ise de 4688 sayılı yasanın 32’nci maddesi son fıkrasında;
“İlgili mahalli idarenin, vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik pirimi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçeklesen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçeklesen en son yıl bütçe gelirlerinin -belediyelerde yüzde otuzunu aşması halinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz” (buna aykırı bir sözleşmenin yapılamayacağına dair amir hüküm olduğunu),
Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalacağını (Sözleşmenin imzalanmasından sonra hangi koşulda hükümsüz kalacağına dair bir devam şartı olduğunu),
Bu madde hükmü ile açıktır ki; 4688 sayılı yasanın 32’nci maddesi son fıkrası şartlarının gerçekleşmediği müddetçe, sözleşmenin yasal geçerliliğini koruduğunu ve 32. maddede sözleşmenin hangi koşullarda geçersiz sayılması gerektiğini (hükümsüzlüğünü) sınırlı olarak saydığını (32. madde/son fıkra) olup, bunlar arasında “tavan tutarın üstündeki kısmın geçersizliği”nin bulunmadığını,
Yasa koyucunun amacının “tavan tutarın üstündeki kısmın sözleşmenin kısmi olarak geçersizliğine neden olması” olsa idi bunu 32’nci madde/son fıkra hükmünde düzenlediği gibi “geçersizlik (hükümsüzlük) şartı” olarak da belirteceğini,
4- Sorumluluk itirazı
4.1- Harcama yetkilisi olarak; inceleme yetkisi dışında kalan ve bir sözleşmeye bağlanarak oluşmuş bir idare borcunun doğması hasebiyle de belediye meclisinden geçen bir bütçe ile karşılığı ayrılmış olarak ödenmesi ön görülen bir kalemin fazla ödenmesinin söz konusu olmadığı gibi, tam olarak belediye bütçesinde karşılığı bulunan bir miktarın sözleşmede belirtilen şahıslara dağıtımının yapılması talimatının verilmesinin de zorunlu olduğunu,
Yukarıda daha önce de değindiği gibi, bütçede karşılığı olan bu kalemlerin zamanında ve tam olarak ödemesinin yapılmaması halinde doğacak bir kamu zararından söz edilebileceğini, zamanında ve tam olarak ödenmesi durumunun kamu zararına neden olmayacağını, harcama yetkilisinin “sözleşmenin kısmen geçersiz sayılması gerektiğine” ilişkin olarak bir belirleme yapma konusunda yasal bir hakkı bulunmadığını, böyle bir gerçek karşısında, harcama yetkilisinin, oluştuğu iddia edilen ancak hukuki dayanağı bulunmayan “kamu zararı” kavramından söz edilemeyeceğini,
Bir sözleşmenin feshinin ancak taraflar arasında yapılacak bir uzlaşı ile veya yargısal denetim ile oluşan bir yargı kararı ile olabileceğini, Belediye Başkanının teklifi ve Belediye Meclisinin onayı sonrasında imzalan sözleşmenin yerindelik denetimi görevini, harcama yetkilisine veren bir düzenleme bulunmadığını,
4-2 Kamu Zararından bahsedilmekte ise de, ortada kamu zararı bulunmadığını:
5018 sayılı Kanun’un "Kamu zararı" başlıklı 71. Maddesinde;
"Kamu zararı, mevzuata aykırı karar, işlem, eylem veya ihmal sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.
Kamu zararının belirlenmesinde;
a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması.
b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yapılmadan ödeme yapılması,
c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,
d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,
c) İdare gelirlerinin takip, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
f) (5436 sayılı Kanunun 10'uncu maddesinin a/9 fıkrası ile çıkarılan bend)
g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması, Esas alınır.
Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir.
Alınmamış para, mal ve değerleri alınmış, sağlanmamış hizmetleri sağlanmış; yapılmamış inşaat, onarım ve üretimi yapılmış veya bitmiş gibi gösteren gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında bir artışa engel veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi yanıltıcı belgeleri bilerek düzenlemiş, imzalamış veya onaylamış bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanunu veya diğer kanunların bu fiillere ilişkin hükümleri uygulanır. Ayrıca, bu fiilleri işleyenlere her türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemelerin iki katı tutarına kadar para cezası verilir.
Kamu zararlarının tahsiline ilişkin usul ve esaslar, Maliye Bakanlığı'nın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikte belirlenir" hükümlerinin bulunduğunu,
Yukarıdaki maddenin birinci fıkrasında kamu zararı tanımının yapıldığını, ikinci fıkrada ise birinci fıkrada tanımlanan hususların geçerli sayılacağı hallerin belirlendiğini,
Bu itibarla 5018 sayılı Kanuna göre kamu zararı sayılan halleri belirlemek için anılan maddenin ikinci fıkrasına bakmak gerekeceğini,
İkinci fıkrada yer alan bentler birlikte değerlendirildiğinde ise, 5018 sayılı Kanun’un kamu zararı kapsamının; kamu kaynakları kullanılarak piyasadan mal ve hizmet satın alınması sırasında fazla ödeme yapılması, idarenin gelirlerinin tahsili sırasında mevzuata aykırı davranılması ve mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme yapılması suretiyle yol açılan zararla sınırlı olduğunun anlaşıldığını, nitekim ikinci fıkra ile belirlenen kapsam içinde, kamu malına zarar verilmesi, kamu görevlilerinin hukuka aykırı eylemleri nedeniyle kişilere verdikleri zararın kamu tarafından ödenmek zorunda kalınması ya da mevzuatta ödenmesi öngörülmekle birlikte mevzuatın yorumunda hataya düşülmek veya ihmal ve kasıt yoluyla fazla ödeme yapılması hallerinin sayılmadığını,
İkinci fıkra bir bütün olarak değerlendirildiğinde, (g) bendinde yer alan "mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması" kuralının kapsamının, yine mal ve hizmet atımları nedeniyle yapılan ödemeler sonucu oluşan kamu zararı şeklinde anlaşılmasının, gerektiğini,
Yukarıda açıklamaya çalıştığı nedenlerle; sorgu incelemesinde belirtilen hususlarda, 5018 sayılı yasanın “71. maddesi tanımına giren” bir kamu zararı söz konusu olmadığını,
Kamu zararının belirlenmesi kıstaslarına uygun olmayan bir “hukuki tavsif’ ile sorumluluk atfedilmesinin de mümkün olmadığını, 4688 sayılı yasanın Geçici 14’üncü maddesinde;
“15/3/2012 tarihinden önce 375 saydı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32’nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32’nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmayacağı ...” hükmünün yer aldığını,
Sonuç olarak; Belediye’de görev yapan kamu görevlileri ile toplu sözleşme yapılmasının önünde herhangi bir hukuki engel bulunmadığı gibi Sözleşme ile sağlanabilecek haklara getirilen sınırların, uluslararası antlaşmaların ve uluslararası mahkemelerin kararları çerçevesinde değerlendirilerek ve ancak bu sözleşmelere ve uluslararası mahkeme kararlarına uygun düzenlemelere sahip bulundukları sürece hukuki kıymete haiz olduğunu; çelişme halinde ise çelişmelerin Anayasanın 90/5 maddesi uyarınca ve uluslararası sözleşmeler ve uluslararası mahkeme kararları lehine çözümlenmesi ve uygulamanın da bu çerçeve içerisinde yorumlanması gerektiğini,
Öte yandan ve Sayıştay 5. Dairesi’nin 13.04.2016 tarih ve 138 ilam no.lu; 02.02.2016 tarih ve 148 karar sayılı ilamı da göz önüne alındığında, kamu zararına yol açılmış olduğu tespit ve değerlendirmelerin hatalı ve hukuka aykırı olduğunu,
5- 26 Kasım 2022 tarih 32025 sayılı Resmî Gazetede yayınlanan 7421 Sayılı Vergi Usul Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 10’uncu maddesiyle 25/6/2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa geçici 16’ıncı madde eklenmiş, madde metninde;
“Konusu suç teşkil etmemek kaydıyla; bu maddenin yürürlük tarihine kadar bu Kanun veya 375 saydı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümlerine aykırı olarak sosyal denge tazminatı ödediği tespit edilen il özel idareleri, belediyeler, büyükşehir belediyeleri ve bağlı kuruluşları ile bunların üyesi olduğu mahalli idare birliklerinin yetkili veya görevli olan sorumluları hakkında yapılan bu ödemeler nedeniyle idari veya mali yargılama ve takibat yapılamaz; başlamış olanlar işlemden kaldırılır.” hükmüne yer verildiğini,
Bu itibarla; yapılan bu yasal düzenleme çerçevesinde, Belediyenin 2021 yılı Sayıştay Denetimi sonucu düzenlenen 2021 yılı İlamı nedeniyle ilgilileri adına kişi borcuna alınan sosyal denge ödemelerinin terkininin gerekmekte olduğundan, Hukuk İşleri Müdürlüğü personelleri adına kişi borcuna alınan tutarların terkini hususunda, yeniden değerlendirme yapılmasını talep ettiğini,
Harcama yetkilisinin yetki ve inisiyatif sınırlamalarından ve tazmin istenen ödemenin dayanağının sözleşmenin feshi ancak sözleşme tarafları arasında yapılacak bir uzlaşı ile veya yargısal denetim ile oluşan bir yargı kararı ile olabilecek durum olduğundan, tekrar bahsedildikten sonra
…
Yukarıda bu yana açıklamaya çalıştığı gerekçeler çerçevesinde sorgu konusuna ilişkin savunmalarının kabulünü ve temyizen itiraz ettiğini, tazmin kararının kaldırılmasını talep ettiğini,
İfade etmiştir.
BAŞSAVCILIK MÜTALAASI
Başsavcılığın, Daire İlam hükmünde “Gerçekleştirme Görevlisi” sıfatıyla sorumlu tutulmuş olan … (Dosya No: 54116) tarafından gönderilen dilekçe ile ilgili Mütalaasında;
“İlgi yazı ve eki temyiz dilekçesi incelenmiş olup, temyiz talebinin … Belediyesinin 2022 yılı hesabının 5’inci Dairece yargılanması sonucunda düzenlenen 23.05.2024 tarihli ve 55 No.lu İlamın 1’inci maddesine yönelik olduğu anlaşılmaktadır.
Temyiz dilekçesinde, sorumlunun ileri sürdüğü ve açıkladığı hususların 55 No.lu ilamın 1 inci maddesinde karşılandığı görülmüş olmakla birlikte, Savcılığımız görüşüne aşağıda yer verilmiştir.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 28-32 maddelerine dayanılarak akdedilmiş olan 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşmenin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme bölümünün;
12’nci maddesinde;
"(1) 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 3 üncü maddesinin ikinci fıkrasının ikinci cümlesi kapsamında görev yapan itfaiye ve zabıta teşkilatı personelinden, anılan Yönetmelik hükümlerine göre öğle yemeği verilen ve öğle yemeği dışındaki yemek saatlerini de kapsayacak şekilde kesintisiz olarak görevlerine devam edenler, aynı Yönetmelik hükümleri çerçevesinde ve öğle yemeği hariç olmak kaydıyla, iki öğüne kadar ücretsiz olarak yemek yardımından yararlandırılır veya kumanya yardımı verilir." hükmüne,
16’ncı maddesinde;
"(1) Bu hizmet kolu kapsamına giren kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan kamu görevlilerinden Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine göre yemekhanesi olmayanlara veya kurulan yemek servislerinden kurum dışında fiilen yerine getirilen görevler sebebiyle yararlanma imkânı olmayanlara öğle yemeği için kumanya yardımı verilir." hükmüne,
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212’nci maddesinde uyarınca hazırlanan ve Devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacakları ve yardımın uygulanması ile ilgili esaslarını belirleyen 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin geçici 2’nci maddesinde ise;
"25/8/2021 tarihli ve 31579 sayılı Resmî Gazete ‘de yayımlanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme'nin Üçüncü Kısmının Dördüncü Bölümünde yer alan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme'nin "İtfaiye ve zabıta personeline yiyecek yardımı" başlıklı 12’nci maddesinde ve "Yerel yönetimlerde çalışan kamu görevlilerine yemek yardımı" başlıklı 16’ncı maddesinde belirtilen kumanya yardımı; bu Yönetmeliğin uygulanamayacağı durumlarda ve 2022 ve 2023 yılları ile sınırlı olarak, günlük 100 gösterge rakamını geçmemek üzere belirlenen gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda ödeme yapılması şeklinde uygulanabilir. Bu şekilde yapılan ödeme aylık 2100 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarı geçemez." Hükmüne yer verilmiştir.
Bu düzenlemeler uyarınca, yerel yönetimler hizmet koluna giren kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan memur ve sözleşmeli personelinden; öğle yemeği dışındaki yemek saatlerini de kapsayacak şekilde kesintisiz olarak görevlerine devam eden itfaiye ve zabıta teşkilatı personelinin, kurulan yemek servislerinden kurum dışında fiilen yerine getirilen görevler sebebiyle yararlanma imkanı olmayan personelin, Yönetmeliğine göre yeterli personel olmaması veya uygun yer bulunmaması nedeniyle yemek servisi olmayan idarelerin personelinin, bu kapsamında nakdi kumanya yardımından yararlanması mümkün bulunmaktadır.
Diğer taraftan, aynı düzenlemelerde ödenebilecek kumanya yardımının günlük 100 gösterge rakamının ve aylık toplamda ise 2100 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarı hiçbir şekilde geçmemesi öngörülmüştür.
Mevcut bilgilerden ve ödeme yapılan personel sayılarından, … Belediyesinin personeline yemek vermeye uygun yerinin bulunmadığı ve bundan dolayı da tüm personeline toplu sözleşme ve Yönetmeliğin geçici 2’nci maddesi kapsamında nakdi kumanya yardımı yapıldığı anlaşılmaktadır.
Ancak, Belediyenin bu kumanya yardımını yaparken söz konusu hükümde öngörülen ne günlük tavan sınırı ne de aylık tavan sınırı dikkate almadığı, diğer bir ifadeyle hukuki düzenlemeleri yok sayarak keyfi ödemeler yaptığı tespit edilmiştir.
Bu nedenle, günlük 100 gösterge rakamının ve aylık ise 2100 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarı geçen nakdi kumanya ödemelerinin, yukarıda ifade edilen ilgili mevzuat hükümlerine aykırı olduğundan yapılan ödemelerin kamu zararı olduğu değerlendirilmektedir.
Bundan dolayı, temyiz talebinin reddedilerek tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir. Arz olunur.” Denilmektedir.
Dosyada mevcut bilgi ve belgelerin okunup incelenmesi sonucunda;
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
55 sayılı İlamın 1’inci maddesiyle; Belediyede çalışan memur ve sözleşmeli personele nakdi kumanya yardımının mevzuatında öngörülen sınır aşılarak ödenmesi suretiyle oluşan toplam … TL kamu zararının sorumlularına ödettirilmesi, kararı verilmiştir.
Sorumlu tarafından 55 sayılı İlamın 1’inci maddesi ile ilgili temyiz başvurusunda bulunulmuştur.
Somut uygulama kapsamında 2022 yılının 05.07.2022 tarihine kadar yapılan ödemelerle ilgili olarak
05.07.2022 tarih ve 31887 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 7417 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un geçici 1’inci maddesinin üçüncü fıkrasında:
“(3) Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararına müstenit olmamak kaydıyla, bu maddenin yürürlük tarihine kadar personeline yemek yardımını nakden ödeyen ya da kupon, kart, fiş, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı üzerinden gerçekleştirmek amacıyla bu ödeme araçlarının teminini bütçesinden hizmet alımı yoluyla karşılamış olan ve 25/6/2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 32 nci maddesinin üçüncü fıkrası hükümlerine aykırı olarak sosyal denge tazminatı verdiği tespit edilen il özel idareleri, belediyeler, büyükşehir belediyeleri ve bağlı kuruluşlarının yetkili ve görevli personeli hakkında idari veya mali yargılama ve takibat yapılamaz, başlamış olanlar işlemden kaldırılır.” hükmü yer almaktadır.
Buna göre, 55 sayılı İlamın 1’inci maddesindeki ödemelerden Kanunun yayım tarihi olan 05.07.2022 tarihine kadar olan kısmı 7417 sayılı Kanunun geçici 1’inci maddesinin üçüncü fıkrası kapsamında olması dolayısıyla hükümde yer alan görevli ve yetkili personel hakkında mali yargılama ve takibat yapılamayacağından, bu kısımla sınırlı olarak Dosyanın İşlemden Kaldırılması gerekmektedir.
Somut uygulama kapsamında 2022 yılının 05.07.2022 tarihinden sonra yapılan ödemelerle ilgili olarak:
Konu ile ilgili Toplu Sözleşme hükümleri
Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşmesi'nin:
Birinci Kısmının Genel Hükümlerinin "Kapsam " başlıklı I’inci maddesinin birinci fıkrasında;
"(1) Bu Toplu Sözleşme; kamu görevlilerinin geneline ilişkin mali ve sosyal haklarla ilgili bölümü 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu kapsamına giren kamu kurum ve kuruluşlarının, her bir hizmet kolu kapsamına giren mali ve sosyal haklarla ilgili bölümü ise ilgili hizmet kolu kapsamına giren kamu kurum ve kuruluşlarının kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlileri hakkında uygulanır.”
Üçüncü Kısmının Dördüncü Bölümünde yer alan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme'nin;
“İtfaiye ve zabıta personeline yiyecek yardımı” başlıklı 12’nci maddesinde;
“19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 3 üncü maddesinin ikinci fıkrasının ikinci cümlesi kapsamında görev yapan itfaiye ve zabıta teşkilatı personelinden, anılan Yönetmelik hükümlerine göre öğle yemeği verilen ve öğle yemeği dışındaki yemek saatlerini de kapsayacak şekilde kesintisiz olarak görevlerine devam edenler, aynı Yönetmelik hükümleri çerçevesinde ve öğle yemeği hariç olmak kaydıyla, iki öğüne kadar ücretsiz olarak yemek yardımından yararlandırılır veya kumanya yardımı verilir.”
“Yerel Yönetimlerde çalışan kamu görevlilerine yemek yardımı” başlıklı 16’ncı maddesinde;
“Bu hizmet kolu kapsamına giren kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan kamu görevlilerinden Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine göre ye olmayanlara veya kurulan yemek servislerinden kurum dışında fiilen yerine getirilen görevler sebebiyle yararlarıma imkânı olmayanlara öğle yemeği için kumanya yardımı verilir.”
Hükümleri bulunmaktadır.
Konu ile ilgili birincil ve ikincil mevzuat hükümleri ile değerlendirme
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Yiyecek yardımı” başlıklı 212’nci maddesinde;
“Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit olunur.” hükmü,
Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin "Yardım Şekli” başlıklı 3’üncü maddesi ikinci fıkrasında;
“Yiyecek yardımı haftalık çalışma süresi 40 saati aşmayan yerlerde öğle yemeği olarak verilir. Günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde çalışan memurlara, görevlerinin diğer yemek saatlerinde de devam etmesi şartıyla üç öğüne kadar yemek verilebilir.” hükmü,
Aynı Yönetmelik’in Geçici 2’nci maddesinde (Ek: RG-8/4/2022-31803-C. K-5418/1 md.);
25/8/2021 tarihli ve 31579 sayılı Resmî Gazete 'de yayımlanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme'nin Üçüncü Kısmının Dördüncü Bölümünde yer alan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme'nin "İtfaiye ve zabıta personeline yiyecek yardımı” başlıklı 12’nci maddesinde ve "Yerel yönetimlerde çalışan kamu görevlilerine yemek yardımı” başlıklı 16’ncı maddesinde, kumanya yardımı; bu Yönetmeliğin uygulanamayacağı durumlarda ve 2022 ve 2023 yılları ile sınırlı olarak, günlük 100 gösterge rakamım geçmemek üzere belirlenen gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda ödeme yapılması şeklinde uygulanabilir. Bu şekilde yapılan ödeme aylık 2100 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarı geçemez.”
Hükmü yer almaktadır.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerinden; 6. Dönem Toplu Sözleşmenin memur ve sözleşmeli personeli kapsadığı, kumanya yardımının 08.04.2022 tarihinden itibaren nakdi olarak da verilebileceği ve fakat azami tutarının, günlük 100 gösterge rakamını geçmemek üzere belirlenen gösterge rakamının, memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarı, aylık ise 2100 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarı geçemeyeceği anlaşılmaktadır.
Fiili durum ve değerlendirme
… Belediyesinde istihdam edilen memur ve sözleşmeli personele nakdi kumanya yardımı, yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinde öngörülen azami sınır aşılarak yapılmıştır.
Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme'nin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşmede birbirinden bağımsız 18 madde yer almakta olup, bu maddelerin her biri ayrı bir mali hakkı düzenlemektedir.
Söz konusu Toplu Sözleşme'nin 1’inci maddesinde; "Sosyal denge tazminatı” başlığına, 16’ncı maddesinde ise "Yerel yönetimlerde çalışan kamu görevlilerine yemek yardımı" başlığına yer verilmiştir. İdarelerin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlileri ilgili maddelerde belirtilen şartları sağlıyorsa her bir maddede düzenlenen mali ve sosyal haklardan ayrı ayrı yararlanabilecektir.
Dolayısıyla Toplu Sözleşmenin 16’ncı maddesine göre ödenmesi mümkün olan kumanya yardımının, Sosyal Denge Sözleşmesinde yer verilmek suretiyle ödenmesinin ve bu minvalde sosyal denge tazminatının bir unsuru olduğunun ileri sürülmesi, hukuken kabul edilemez.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 212’nci maddesinde düzenlenen yiyecek yardımı, devlet memurlarına sağlanan hak ve yardımlar içinde sayılmış ve mesai saatleri içinde personelin beslenme ihtiyacına binaen düzenlenmiştir. Aslında söz konusu yardım, maaş/ücretin bir parçası olarak değil, ayni yardım olarak verilmekte idi.
Ancak, çalışmakta olduğu kamu kurumunda/kuruluşunda yemekhanesi olmayanların, yemek ihtiyaçlarına yönelik uygulamalarda ortaya çıkan mağduriyetin giderilmesi maksadıyla, 08.04.2022 tarihli değişiklik ile kumanya yardımının “nakdi” şekilde verilebilmesi imkânı getirilmiştir.
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının "Nakdi Kumanya Yardımının Uygulanması” konulu 13/6/2022 tarih ve E-53773008-622.02-3857682 sayılı görüşünde de; gerek yiyecek yardımının ve gerekse kumanya yardımının nakdi ödenmesi hususunun fiilen mesaide olan personele ilişkin olduğu, izinli (resmi tatil, yıllık izin vs.) ve raporlu olunan personelin bu haktan yararlanma imkânı bulunmadığı, ifade edilmiştir.
Sorumluluk yönünden değerlendirme
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun "Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;
“Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmü yer almaktadır.
Söz konusu hüküm uyarınca ödemeye ilişkin hususlarda bütçe ilke esaslarına ve ödenek durumuna uygun hareket edilmiş olunması sorumluluğu ortadan kaldırmak için yeterli değildir. Sorumluların, mali iş ve işlemlerinde diğer ilgili mevzuat hükümlerine de uygun hareket etmesi gerekmektedir.
Aynı Kanun'un "Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde de;
“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. (Değişik son cümle: 22/12/2005-5436/10 md.) Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
…”
Hükmüne yer verilmiş olup,
Bu hükümlere göre de; gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal teslim alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli olan belgelerin hazırlanması görevlerini yürütmeleri gerekmektedir.
İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in “Ön mali kontrolün kapsamı” başlıklı 10’uncu maddesinde;
“Ön mali kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde harcama birimleri ve mali hizmetler birimi tarafından yerine getirilir.
Ön mali kontrol harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile mali hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşur.
Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemler, harcama birimleri ve mali hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir. Mali karar ve işlemler harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edilir.” hükümleri yer almaktadır.
5018 sayılı Kanun'un ilgili maddeleri ve söz konusu Yönetmelik hükümleri dikkate alındığında; mali karar ve işlemlerin merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönünden kontrolü, harcama birimlerine verilen bir sorumluluktur ve bu sorumluluk harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin uhdesindedir.
Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlü olup yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadır.
Kamu kurum ve kuruluşlarının, görev, yetki ve sorumluluk alanları dahilinde olan bir iş için bütçelerinde ödenek tahsis edilmiş olması ve iş bitirildiğinde/ödemesi tamamlandığında, bu iş için tahsis edilen ödenek tutarının aşılmamış olması, söz konusu işin tabi olduğu mevzuat hükümlerinde yer verilmiş olan esaslara (bu dosya örneğinde olduğu üzere üst sınıra) ve usullere bütün yönleri ve aşamalarıyla uygun yapılmış olduğu, anlamına gelmemektedir.
Zira gerek 5018 sayılı Kanun gerekse ilgili diğer birincil mevzuatta belirtilen bütçe kullanımına dair ilke, esas ve usulleri belirleyen hükümlere uymak kesin bir gereklilik iken, bunun yanında yönetmelik, tebliğ, genelge ve yönerge gibi ikincil mevzuat hükümlerine de riayet etme gereği, hukuki bir mecburiyettir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 32 ve 33’üncü maddeleri hükümleri gereğince, ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlileri ile ilgili ödemeye onay verenlerin de “diğer gerçekleştirme görevlisi” olarak sorumluluğu bulunmaktadır.
Ayrıca, Toplu İş Sözleşmesi metninin son sayfasında, Belediye Başkan vekili (Kaymakam) …’ın da “işveren yetkilisi” sıfatıyla imzası bulunmaktadır.
Bu nedenle; ilamda sorumlu tutulmayan ancak belediye adına sözleşme imzalayan belediye başkan vekilinin de sorumluluğa dahil edilmesi gerekir.
Bu itibarla, 55 sayılı İlamın 1’inci maddesi ile verilen tazmin hükmünün 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesinin yedinci fıkrası uyarınca BOZULMASINA ve yukarıdaki hususlar göz önüne alınmak suretiyle yeniden hüküm tesisinin temini için dosyanın hükmü veren DAİREYE GÖNDERİLMESİNE, (Üye …’un aşağıda yazılı karşı oyuna/azınlık görüşüne karşı) oy çokluğuyla,
Karar verildiği 07.05.2025 tarih ve 58018 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
KARŞI OY/AZINLIK GÖRÜŞÜ
Üye …:
Belediyede çalışan memur ve sözleşmeli personele nakdi kumanya yardımının mevzuatında öngörülen sınır aşılarak ödenmesi suretiyle oluşan toplam … TL kamu zararının sorumlularına ödettirilmesi, yönündeki Daire İlam hükmü ile ilgili olarak:
26.11.2022 tarih ve 32025 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 7421 sayılı Vergi Usul Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 10’uncu maddesinde:
‘MADDE 10-25/6/2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa aşağıdaki geçici madde eklenmiştir.
“GEÇİCİ MADDE 16- Konusu suç teşkil etmemek kaydıyla; bu maddenin yürürlük tarihine kadar bu Kanun veya 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümlerine aykırı olarak sosyal denge tazminatı ödediği tespit edilen il özel idareleri, belediyeler, büyükşehir belediyeleri ve bağlı kuruluşları ile bunların üyesi olduğu mahalli idare birliklerinin yetkili veya görevli olan sorumluları hakkında yapılan bu ödemeler nedeniyle idari veya mali yargılama ve takibat yapılamaz; başlamış olanlar işlemden kaldırılır.” hükmü yer almaktadır.
Bu hükme göre; … Belediyesi 2022 yılı hesabına ait 55 sayılı Daire İlam hükmünün 1’inci maddesine konu 2022 yılı nakdi kumanya yardımı ödemelerinin tamamı, söz konusu ödemelerin sosyal denge sözleşmesi kapsamında yapılmış olması nedeniyle 4688 sayılı Kanun’un Geçici 16’ncı maddesi kapsamında bulunduğundan ve sosyal denge tazminatı ödemeleri hakkında mali yargılama ve takibat yapılamayacağından, dosyanın işlemden kaldırılması, kararı verilmesi gerektiğinden, çoğunluk görüşüne katılmıyorum.