Konu: ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğünde Mühendis kadrosunda görev yapan ilgilinin, görevde yükselme sınavında başarılı olma şartını sağlamadığı halde Şube Müdürü kadrosuna atanması ve kendisine şube müdürü kadrosunun mali haklarının ödenmesi.

2- 297 sayılı Ek İlamın 1’inci maddesi ile; ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğünde Mühendis kadrosunda görev yapan ...’ün, görevde yükselme sınavında başarılı olma şartını sağlamadığı halde 07.09.2015 tarihinde ... Şube Müdürü kadrosuna atanması ve ilgiliye 2018 yılında şube müdürü kadrosunun mali haklarının ödenmesi suretiyle sebep olunan ... TL kamu zararının tazminine hükmedilmiştir.

Söz konusu hükme karşı sorumlular temyize başvurmuşlardır.

2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun’un 1’inci maddesinde, İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresinin, İstanbul Büyükşehir Belediyesine bağlı müstakil bütçeli ve kamu tüzel kişiliğini haiz bir kuruluş olduğu ve İdare personelinin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi olduğu; Ek 5’inci maddesinde de, bu Kanunun diğer büyükşehir belediyelerinde de uygulanacağı, hüküm altına alınmıştır.

04.07.2009 tarihli ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik”in 1’inci maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak mahalli idarelerde görev yapan Devlet memurlarının görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu, 2’nci maddesinde, bu Yönetmeliğin, il özel idareleri, belediyeler ve bu idarelerin bağlı kuruluşları ile bunların kurdukları birlik, müessese, işletme ve bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi olarak görev yapan Devlet memurlarından 5’inci maddede sayılan kadrolara görevde yükselme veya unvan değişikliği suretiyle atanacakları kapsadığı, 3’üncü maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Kanun, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu ile 15.03.1999 tarihli ve 99/12647 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan “Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik” hükümlerine dayanılarak hazırlandığı, 4’üncü maddesinde, görevde yükselme sınavının, müdür, şube müdürü ve aynı düzeydeki diğer görevlere atanacaklar için yapılan yazılı ve sözlü sınavı ifade ettiği, 5’inci maddesinde, hangi kadroların görevde yükselmeye tabi olduğu, 6’ncı maddesinde, görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranan genel şartların neler olduğu ve 7’nci maddesinde ise görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda unvanlar itibariyle hangi özel şartların aranacağı hüküm altına alınmıştır.

Anılan Yönetmelik uyarınca görevde yükselmeye tabi olan şube müdürü kadrosuna atanabilmek için ilgili personelin bu kadro için aranan özel ve genel tüm şartları bir arada taşıması gerekmekte olup, bahsi geçen Yönetmeliğin 6’ncı maddesine göre aranan genel şartlardan biri görevde yükselme sınavında başarılı olmaktır.

Yapılan incelemede; 3. dereceli Mühendis kadrosunda çalışmakta olan ...’ün, Yönetim Kurulu kararıyla 07.09.2015 tarihinde 1. dereceli ... Şube Müdürü kadrosuna atandığı görülmüştür. Ancak görevde yükselme sınavına katılmayan ilgili personelin Mühendis kadrosundan ... Şube Müdürü kadrosuna atanması mevzuata aykırıdır.

Temyiz Dilekçelerinde; Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüklerinin, 2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun’un 1’inci ve Ek 5’inci maddesine göre kurulmuş müstakil bütçeli kamu tüzel kişisi niteliğinde olduğu, bu niteliği itibariyle Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüklerinin birer mahalli idare vasfında olmadığının mevzuat hükümlerinden anlaşıldığı, başta Anayasa'nın 127’nci maddesinde yer alan mahalli idare tanımı olmak üzere, 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesi ve 2972 sayılı Mahalli İdareler İle Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun’un “Amaç ve kapsam” başlıklı 1’inci maddesi gibi pek çok mevzuat hükmü kapsamında ve çeşitli yargı kararları çerçevesinde su ve kanalizasyon idarelerinin mahalli idare olmadığının anlaşıldığı, 2560 sayılı Kanun’da Büyükşehir Belediyesine bağlı idare olarak tanımlanmış olmasının Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüklerine mahalli idare statüsü kazandırmadığı ve bu itibarla mahalli idare olarak nitelendirilemeyen bir idarenin Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik kapsamında değerlendirilemeyeceği ifade edilmişse de;

2560 sayılı Kanun’un yukarıda yer verilen 1’inci maddesi ve Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinin (a) bendinde bulunan, “Bağlı idare: Belediyelere bağlı, kanunla kurulan, ayrı bütçeli ve kamu tüzel kişiliğine haiz su ve kanalizasyon, otobüs, ulaştırma ve benzeri hizmetleri yürüten idareleri, … ifade eder.” hükmü ile bağlı idare kavramı tanımlanmıştır.

Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde ise, “Bu Yönetmelik, il özel idareleri, belediyeler ve bu idarelerin bağlı kuruluşları ile bunların kurdukları birlik, müessese, işletme ve bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi olarak görev yapan personelden, görevde yükselme suretiyle atanacaklar ile en az ortaöğretim düzeyinde mesleki ve teknik eğitim sonucu ihraz edilen unvanlara, unvan değişikliği suretiyle atanacakları kapsar.” denilerek, belediyeler ve bu idarelerin bağlı kuruluşları ile bunların kurdukları birlik, müessese, işletme ve bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşların Yönetmelik kapsamında olduğu hüküm altına alınmış bulunmaktadır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere, kapsama dahil idareler bakımından, ilgili idarelerin “mahalli idare” vasfında olması yönünde herhangi bir koşul yer almadığı gibi belediyelerin bağlı kuruluşlarının kapsam dahilinde olduğu da madde metninde açıkça sayılmak suretiyle hüküm altına alınmıştır. Dolayısıyla, belediyeler ve bu belediyelerin bağlı kuruluşlarının söz konusu Yönetmelik kapsamında yer aldığı konusunda bir tereddüt bulunmayıp, ... Büyükşehir Belediyesinin bağlı kuruluşu olan ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğünde görev yapan personelin de 657 sayılı Kanun ile Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik hükümlerine tabi olduğu açıktır.

Sorumlularca, 2560 sayılı Kanun’un “Teşkilat ve personel” başlıklı 12’nci maddesi dayanak gösterilerek, bahse konu maddenin uygulama alanı itibariyle özel Kanun olduğu, Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik’in “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde geçen, “Bu Yönetmelik, özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla” ifadesi dikkate alınmak suretiyle su ve kanalizasyon idarelerindeki atamaya ilişkin işlemlerin Yönetmelik kapsamında olmadığı, bu nedenle 2560 sayılı Kanun’un atamaya ilişkin hükümlerinin öncelikle uygulanmasının, normlar arası çatışmalara ilişkin ilkelerin gereği olduğu ifade edilmişse de;

2560 sayılı Kanun’un “Yönetim Kurulunun görevleri” başlıklı 9’uncu maddesinin (m) bendinde; “Genel Müdürün önerisi üzerine Teftiş ve Kontrol Kurulu Başkanı, 1 inci Hukuk Müşaviri, daire başkanları Uzman Tabip, daire başkan yardımcıları, müdürler, teknik elemanlar, avukatlar ve müfettişlerin atama, nakil, terfi ve işten çıkarılmaları hakkında karar vermek ve sözleşmeli personelin işe alınmalarını onaylamak”,

“Teşkilat ve personel” başlıklı 12’nci maddesinde ise; “Genel Müdürlük, hizmetin gerektirdiği sayıda daire başkanlığı, müdürlük ve bunlara bağlı ait kademe birimlerinden teşekkül eder ve İSKİ’nin ihtisas isteyen kadroları, o ihtisasla ilgili meslek erbabından oluşturulur.

Daire başkanları Teftiş ve Kontrol Kurulu Başkanı ve 1 inci Hukuk Müşaviri Genel Müdürün teklifi, yönetim kurulunun kararı ve İstanbul Büyük Şehir Belediye Başkanının onayı ile, müdürler, teknik elemanlar, avukatlar, müfettişler, daire başkan yardımcıları ve doktorlar Genel Müdürün teklifi üzerine Yönetim Kurulu kararı ile, İSKİ’nin diğer personeli Genel Müdür tarafından atanır.

…”,

Hükümleri yer almaktadır.

Görüldüğü üzere, 2560 sayılı Kanun’un 9’uncu ve 12’nci maddeleri uyarınca yönetim kuruluna ve genel müdüre tanınmış olan yetki atama yetkisidir. Bahse konu mevzuatla yapılan düzenleme, ilgili kadrolardaki atama yetkisinin idaredeki hangi karar mercilerine ait olduğunu hüküm altına almakta ancak anılan düzenlemede atamaya ilişkin şartlara dair herhangi bir atıf yer almamaktadır. Bu itibarla, 2560 sayılı Kanun kapsamında düzenlenen husus atama yetkisine ilişkin iken, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik kapsamındaki düzenleme ilgililerin Yönetmelik kapsamındaki kadrolara atanmak için sağlaması gereken şartlara yönelik olduğundan, bir başka ifadeyle, söz konusu mevzuat hükümleri kapsamında farklı hususlara yönelik düzenlemeler yapılmış olması ve bunların birbiri ile çelişen herhangi bir yönünün bulunmaması nedeniyle, yapılan atamalarda 2560 sayılı Kanun hükümleri ile Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin ilgili hükümleri arasında normlar hiyerarşisi bakımından ihtilaflı bir durum bulunmamaktadır. Bu çerçevede, 2560 sayılı Kanun’un söz konusu hükümleri uyarınca ifade bulan atama yetkisinin kullanılması, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik kapsamındaki kadrolara atanacaklar için anılan Yönetmelikle belirlenmiş şartların su ve kanalizasyon idarelerinde yapılacak atamalarda aranmaması gerektiği anlamına gelmemektedir.

Temyiz dilekçelerinde yer verilmiş olan, … Genel Müdürlüğünde şube müdürü kadrosunda görev yapan davacı personelin şube müdürü kadrosundan alınarak teknisyen kadrosuna atanması işlemine ilişkin olarak İstanbul Bölge İdare Mahkemesi Birinci Dava Dairesince verilen, yerel İdare Mahkemesinin davanın reddine ilişkin kararının kaldırılmasına ve dava konusu işlemin iptaline yönelik 21.11.2020 tarihli ve 2020/ 1098 Esas – 2020/ 1568 sayılı Karar da, ...’de görev yapan personel tarafından açılan dava üzerine olaya münhasır olarak verilmiş bir karar niteliğindedir.

Danıştay ve İdare Mahkemelerinin münferit olaylarda verdikleri kararlar, o uyuşmazlıklara münhasır olup, bu kararların Sayıştay denetimi ve Sayıştay yargısı açısından herhangi bir bağlayıcılığı olmadığı gibi ... lehine verilmiş ve kendisinin doğrudan taraf olduğu bir yargı kararı da bulunmamaktadır.

Ayrıca, Anayasa’nın 160’ncı maddesi hükmü gereği Sayıştay yargısında Danıştay kararlarının esas alınma zorunluluğu yalnızca vergi, benzeri mali yükümlülükler ve ödevler hakkındaki kararlar ile ilgilidir.

02.02.2000 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren bu Yönetmeliği yürürlükten kaldıran ve 04.7.2009 tarihli 27278 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Mahalli İdareler personelinin Görevde Yükselme Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde, bu Yönetmeliğin il özel idareleri, belediyeler ve bu idarelerin bağlı kuruşlarını kapsadığı; “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinin (j) bendinde de “Mahalli idare: İl özel idareleri, belediyeler ve bu idarelerin bağlı kuruluşları … ifade eder.” şeklinde tanımlanmış ve 2009 yürürlük tarihli Yönetmelikle belediyelere bağlı idareler ilk defa görevde yükselme ve unvan değişikliği yönetmeliğinin kapsamına alınmıştır.

04.07.2009 tarihli ve 27278 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak usulüne uygun şekilde yürürlüğe giren Yönetmelik atama tarihinden önce iptal edilmediğine göre atama tarihinde yürürlüktedir ve uyulması gereken düzenleyici bir normdur. Yönetmeliğin üst normlara aykırı olduğunun iddia edilmesi halinde Yönetmeliğin tümünün veya ilgili maddelerinin dava konusu edilerek iptalinin sağlanması gerekir. 3’üncü dereceli Mühendis kadrosunda çalışmakta olan ...’ün 1’inci dereceli ... Şube Müdürü kadrosuna atandığı 07.09.2015 tarihinde, 04.07.2009 tarihli ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik ve bu Yönetmeliğin 2’nci maddesindeki bağlı idarelerin kapsamda olduğu yönündeki hükmün yürürlükte olduğu açık olup, Yönetmeliğin ilgili maddeleri idari yargı tarafından iptal edilmediği veya çıkaran Kurum tarafından değiştirilmediği sürece mevzuattaki yerini korumakta ve ilgili kamu kurumlarını bağlamaktadır.

Bununla birlikte, savunmalarda … Genel Müdürlüğü ve birçok Su ve Kanalizasyon İdaresinde 02.07.2020 tarihinden itibaren yürürlüğe giren Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin uygulanmasına başlandığı belirtilmiş olup, anılan Yönetmeliğin “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesindeki “belediyeler ve bağlı kuruluşları” ibaresinin bu Yönetmelikten önceki 04.07.2009 gün ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Yönetmeliğin 2’nci maddesinde de aynı biçimde yer aldığı dikkate alındığında, 04.07.2009 tarihli Yönetmelik hükümlerinin de İdarenin görevde yükselme ve unvan değişikliği kapsamındaki atama işlemlerini bağlayan bir norm teşkil ettiği açıktır.

Özetle; 04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik, Büyükşehir Belediyeleri ile ... Su ve Kanalizasyon İdaresini … kapsamaktadır. Yönetmelik somut uygulama sürecinde yürürlüktedir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci maddesinin ilk fıkrasında; kamu zararı, kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması şeklinde tanımlanmış, maddenin ikinci fıkrasının g bendinde ise; “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” kamu zararının belirlenmesinde esas alınan haller arasında sayılmıştır.

Bu itibarla, ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğünde Mühendis kadrosunda görev yapan ...’ün, görevde yükselme sınavında başarılı olma şartını sağlamadığı halde 07.09.2015 tarihinde ... Şube Müdürü kadrosuna atanması ve ilgiliye 2018 yılında şube müdürü kadrosunun mali haklarının ödenmesi suretiyle 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesi uyarınca kamu zararına sebebiyet verildiğinden; temyiz talebinde bulunan sorumluların itirazlarının Reddedilerek 297 sayılı Ek İlamın 1’inci maddesi ile verilen ... TL tutarındaki tazmin hükmünün TASDİKİNE, (7. Daire Başkanı ... ve Üye ...’in aşağıda yazılı azınlık görüşleri karşısında) oy çokluğuyla,

6085 sayılı Kanun’un 57’nci maddesi gereği bu Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren on beş gün içerisinde Sayıştay’da karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,

Karar verildiği 12.03.2025 tarih 57828 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü

7. Daire Başkanı ... ve Üye ...’in karşı oy gerekçesi

297 sayılı Ek İlamın 1’inci maddesi ile; ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğünde Mühendis kadrosunda görev yapan ...’ün, görevde yükselme sınavında başarılı olma şartını sağlamadığı halde 07.09.2015 tarihinde ... Şube Müdürü kadrosuna atanması ve ilgiliye 2018 yılında Şube Müdürü kadrosunun mali haklarının ödenmesi suretiyle sebep olunan ... TL kamu zararının tazminine hükmedilmiştir.

5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesinde kamu zararı; “… mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tanımlanmıştır.

5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesinin ikinci fıkrası gereğince, kamu zararının belirlenmesinde esas alınması gereken kriterler dikkate alındığında; hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması, hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması, hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla yaptırılması veya mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapıldığı iddialarından hiçbirini ileri sürme imkânımız bulunmamaktadır. Diğer taraftan ilgilinin, bu görevi yürütebilmesi için gerekli teknik eğitim veya öğretim şartını taşımadığı veya mesleki veya teknik bilgi, beceri veya tecrübesi nedeniyle ilgilinin bu görevi gereği gibi yerine getirmediği veya getiremeyeceği yönünde herhangi bir tespit veya değerlendirmede bulunmadığı görülmektedir.

Yönetmelikte belirtilen sınav şartına uyulmadan yapılan işlem; idari ve adli bir soruşturmanın konusu olduğu değerlendirilmekle beraber, bu işlem nedeniyle 5018 sayılı kanunun 71’inci maddesinde belirtilen kriterler muvacehesinde; “Kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmamıştır.” İlgiliye hizmet yaptırılmadan veya vekalet edilen kadro için belirlenen tutardan fazla veya mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapıldığı iddialarından hiçbirini ileri sürme imkânımız bulunmamaktadır.

Yapılan ödemeler, fiilen yapılan görevin karşılığı ödemelerdir. Bu kadro için başka bir personele ödeme yapıldığına ilişkin bir tespit de mevcut değildir. Görevin yetki ve sorumluluğunu taşıyarak bu görevi fiilen yerine getiren ilgiliye yapılmış olan ödemelerin; mevzuata uygun olduğu değerlendirilmektedir. Bu nedenle verilen tazmin hükmüne ilişkin Daire Kararının “Refi” gerekir.