Temyiz Karar Detayı
Kamu İdaresi
Genel Bütçe Kapsamındaki İdareler
Yılı
2022
Daire
1
Dosya No
54461
Tutanak No
58229
Tutanak Tarihi
10.09.2025
Konu
İhale Mevzuatı ile İlgili Kararlar
KARAR
Teknik personel ücretleri uygulamada idari şartnamedeki asgari ücret katlı seviyesinin altına düştüğü halde ceza kesintisinin yapılmaması.
51 sayılı İlamın 4’üncü maddesi ile, 30.03.2015 tarihinde … A.Ş.’ye ihale edilen (İKN.:…) “… Kontrollük, Danışmanlık ve Mühendislik Hizmetleri” işinde işin ifası sırasında yüklenicinin; teknik personel ücretlerini, güncel asgari ücretin idari şartnamenin 47’nci maddesinde belirlenen katlı tutarlarından daha az ödemesine rağmen idare tarafından sözleşmenin “Teknik personel ücretleri” başlıklı 55.5.1.1’inci maddesinde bahsedilen cezanın kesilmemesi sonucu oluşan …TL kamu zararının Harcama Yetkilisi … (Genel Müdür), Gerçekleştirme Görevlisi … (Genel Müdür Yard.), Diğer Gerçekleştirme Görevlileri … (Bölge Müdürü), … (Bölge Müd. Yard.), … (Kontrol Amiri) ve … (Tekniker)’dan müştereken ve müteselsilen tazminine karar verilmiştir.
Diğer Gerçekleştirme Görevlisi … (Bölge Müdürü) tarafından 54461 sayılı dosya kapsamında gönderilen temyiz dilekçesinde [Gerçekleştirme Görevlisi … (Genel Müdür Yard.-Dosya no.:54456), Diğer Gerçekleştirme Görevlisi … (Bölge Müd. Yard.-Dosya no.:54462) tarafından gönderilen temyiz dilekçelerinde de tamamen aynı olmak üzere] özetle;
MADDE 4
TEMYİZ ÖZETİ: … Kontrollük Danışmanlık ve Mühendislik Hizmetleri işinde, teknik personele birim fiyat teklif cetvelinde teklif edilen birim fiyattan daha düşük ödeme yapıldığı halde ceza kesintisi yapılmaması sonucu ilgili Daire tarafından alınan kararın hukuken doğru olmadığı ve açıklamalar kısmında detayı ile izah edileceği üzere hukuka aykırı olduğu,
TEMYİZ NEDENLERİNİN AÇIKLANMASI ve TALEP
… Kontrollük Danışmanlık ve Mühendislik Hizmetleri işinde, teknik personele birim fiyat teklif cetvelinde teklif edilen birim fiyattan daha düşük ödeme yapıldığı halde ceza kesintisi yapılmaması sonucu kamu zararına sebebiyet verildiği iddiası ile hakkında sorgu düzenlendiği, ilgili Daire yargılaması neticesinde de kamu zararı kararı alındığı,
Yüklenici ile imza edilen sözleşmenin 55.5.1.1. maddesinde teknik personel ücretleri kısmında şu ifadeye yer verildiği:
“Teknik personele yapılacak aylık brüt ücret ödemesi Birim Fiyat Teklif Cetvelinde “Teknik personel gideri” olarak teklif edilen birim fiyattan daha düşük olmayacaktır. Yüklenici, personele yapılan aylık brüt ücret ödemesinin teklif birim fiyattan daha düşük olmadığını belgelemekle yükümlüdür.
Teknik personele Birim Fiyat Teklif Cetvelinde teklif edilen birim fiyattan daha düşük ödeme yapıldığının veya mevzuata aykırı kesinti yapıldığının idare tarafından tespit edilmesi halinde, müteakip hakkedişte düşük ödeme yapılan personel brüt maaşının 10 (on) katı oranında aylık ceza kesintisi yapılacaktır.”
İfade edilen iddianın doğru olarak ortaya konulabilmesi ve teknik personel gideri olarak daha düşük ödeme yapılmadığının gösterilebilmesi amacıyla öncelikle ve temel olarak sözleşmede yazılı olan AYLIK BRÜT ÜCRET ÖDEMESİ ifadesinin netliğe kavuşturulması gerektiği,
Sözleşmenin “55.5.1.1. Teknik Personel Ücretleri” başlıklı maddesine göre,
“Birim fiyat teklif cetvelinde gösterilen pozisyonlarda bu sözleşmenin ifası için Danışman tarafından çalıştırılan personelin aylık brüt tavan ücretleri, bu kalem kapsamında ödenecektir.
…
Ücretlere, sosyal sigorta primleri ve burada sayılanlarla sınırlı kalmamak üzere yürürlükteki yasa ve mevzuata göre personel için ödenmesi gereken her türlü vergi, kesinti, masraf vb. harcamalar dahildir.”
Bu düzenlemeden görüleceği üzere, brüt ücretin, çalışan için ödenen sosyal sigorta primlerini kapsadığı ve ilgili mevzuatlardan gelen her türlü harcamayı da içerdiği, SGK primlerine yönelik olarak herhangi bir ayrım yapılmadığı için, söz konusu primlerin içerisinde işçi ve işveren primlerinin tamamının bulunduğu, idari şartnamenin “47.2. Mali Hususlar” başlıklı maddesinde teknik personel ücretlerinin, ihale sırasında ne şekilde teklif edileceği ifade edilmiş olup, ihale tarihi itibari ile yürürlükte olan brüt asgari ücretin çalıştırılacak kişilerin özellikleri dikkate alınarak belirlenen kattan daha düşük olamayacağının belirtildiği, yani, çalıştırılacak kişilere brüt asgari ücretin belirli bir katının teklif edilmesinin öngörüldüğü, benzer bir düzenlemeye Kamu İhale Genel Tebliğinde de yer verilmiş olup, Tebliğin 78.30 maddesine göre, asgari işçilik maliyetinin şu şekilde tanımlandığı:
“a) Asgari İşçilik Maliyeti: İhale tarihinde yürürlükte bulunan brüt asgari ücret veya idari şartnamede brüt asgari ücretin yüzde (%) fazlası olarak belirlenen ücret (ulusal bayram ve genel tatil günleri ile fazla çalışma saatlerine ilişkin ücretler dahil), nakdi yemek ve yol bedeli gibi prime esas kazancın hesabında esas alınan işçiliğe bağlı diğer ödemeler ve işveren sigorta primlerinin toplam tutarı asgari işçilik maliyetini oluşturur. ”
Asgari işçilik maliyetinin, brüt asgari ücretin yüzde fazlası (ihale dokümanında kat olarak ifade edilmiştir.) ve işçilik ve işverenle ilgili sigorta, vergi vb. ödemelerin toplamı olarak ifade edildiği, bu şekliyle, yüklenici ile imza edilen sözleşmede yazılı olan brüt asgari ücret ve teklif edilecek tutar ile asgari işçilik maliyeti kavram olarak aynı anlama geldiği,
Mezkur Daire ilamında yer alan tabloya bakıldığında, personele ödenen brüt tutar içerisinde, sözleşmeden kaynaklı eklenmesi gereken işveren sosyal sigortalar primlerinin dahil edilmediğinin görüleceği, çünkü işveren sosyal sigortalar primlerinin, teklif mektubu eki cetvelde yer alan “personele ödenen ücretler” kapsamında değil, “genel giderler” kapsamında ödendiği, söz konusu primler dahil edildiğinde, personele ödenen ücretin, ödenmesi gereken ücretin üzerine çıktığı, ve ekli tabloda açık bir şekilde bu durumun görüldüğü (EK: 1- Asgari Ücret Katları Üzerinden, İşveren Primi Dahil Ödemeleri Gösteren Tablo), yani sosyal sigortalar primleri dahil edildiğinde, eksik ödemenin söz konusu olmadığının açıkça anlaşıldığı,
Mezkûr Daire ilamında ifade edilen konuyla birebir aynı mahiyette, Sayıştay 5. Dairesinin 25.05.2017 tarih ve îlam:239, Karar: 252 no.lu kararında, “...teknik personel ücretlerinin eksik ödenmesi durumunda öngörülen ceza kesintisinin yapılmaması sonucu ... kamu zararına sebebiyet verildiğinin sorgu konusu edildiği görülmüştür.” iddiasına yönelik olarak şu ifadelerle beraat kararı verildiği:
“Birim fiyat teklif cetvelinde teknik personel gideri olarak teklif edilen birim fiyattan düşük olmaması gereken brüt ücrete hangi unsurların dahil olduğunun vuzuha kavuşturulması önem arz etmektedir.
Sözleşmenin 55.1.2. maddesinin üçüncü fıkrasında, “Brüt ücretlere, sosyal sigorta primleri ve burada sayılanlarla sınırlı olmamak üzere yürürlükteki yasa ve mevzuata göre personel için ödenmesi gereken her türlü vergi, kesinti, masraf vb. harcamalar dahildir.” Denilmekte olup, anılan hüküm uyarınca, brüt ücret bir nevi asgari işçilik maliyeti olarak sözleşmeye derç edilmiştir. Şöyle ki; personel için ödenmesi gereken her türlü vergi (gelir ve damga vergisi, sosyal sigorta primleri (primler denildiğinden sigorta ve işsizlik işçi ve işveren payları anlaşılmaktadır), işveren tarafından yemek ve yol yardımı varsa ikramiye ödemeleri ve buna benzer masraflar brüt ücret kapsamına girmektedir. Savunma ve eki belgelerin incelenmesinden, personele yapılan aylık brüt ücret ödemesinin Birim Fiyat Teklif Cetvelinde teknik personel gideri olarak teklif edilen birim fiyattan düşük olmadığı, dolayısıyla ceza kesintisini gerektiren bir durumun bulunmadığı ve yapılan ödemelerin işin sözleşmesine uygun olduğu anlaşıldığından ceza olarak hesaplanan ... TL ile ilgili olarak ilişilecek bir husus bulunmadığına,”
Sayın Daireye sunulan savunmadan farklı ve ilamda ifade edilen yaklaşımın hukuken doğru olmadığını göstermek amacıyla önemli bir konunun netliğe kavuşturulmasının önem arz ettiği,
İlamda;
“İdari şartnameye, yüklenici tarafından teknik personele ödenecek asgari ücretin, ihale tarihinde yürürlükte olan asgari ücretin katları şeklinde taahhüt edilmesine ilişkin hükmün konulması sadece teklifin geçerlilik şartı olmayıp, işin süresi boyunca işlerin gerçekleştiği ayda geçerli olan güncel brüt asgari ücretlerin katları olarak ödenmesinin garanti altına alınmasına yöneliktir.”
“Bütün istekliler, idari şartnamenin 48’inci maddesi hükmü gereğince, teknik personele işin süresi boyunca işlerin gerçekleştiği ayda geçerli olan güncel brüt asgari ücretin katları şeklinde ücret ödeneceğini ve bunun için idare tarafından ödenecek fiyat farkının nasıl hesaplanacağını bilecek durumda olup, tekliflerini buna göre hazırlamışlardır.”
“... işin süresi boyunca yüklenicinin teknik personele ödeyeceği ücretlerin, işlerin gerçekleştiği ayda geçerli olan güncel brüt asgari ücretin, idari şartnamedeki birim fiyat teklif cetvelindeki katlarından az olmaması zorunludur.” ifadelerine yer verildiği, bu ifadelere dayanmak suretiyle de kamu zararı kararının alındığı, ancak, bu yaklaşımın hukuken hatalı olduğu ve kamu zararına dayanak olamayacağı,
Öncelikle, daire kararında yer alan bu ifadelerin yorum olduğu, ifadeleri destekleyen herhangi bir ihale dokümanı düzenlemesinin ilama gerekçe yapılamadığının altının çizilmesi ve görülmesi gerektiği,
Ayrıca ve daha önemli olarak, ilamda sözleşme süreci boyunca da asgari ücret katlarının çalışanlara yansıtılacağı ifadelerine yer verilmiş olup, bu ifadenin ihale dokümanı düzenlemeleri çerçevesinde hukuki olmadığı, ihale dokümanında fiyat farkına yönelik düzenleme yapıldığı ve sözleşmenin “fiyat farkı” başlıklı 15’inci maddesinde fiyat farkı hesaplanacağının ifade edildiği, ancak, fiyat farkının hangi katsayılar üzerinden hesap edileceğine yönelik bir düzenlemeye yer verilmediği,
Hizmet Alımlarında Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esasların 5/3 maddesine göre; “Ağırlık oranlarına ilişkin katsayılar, işin niteliğine ve işte kullanılan girdilere uygun biçimde belirlenen a1, a2, b1, b2 ve c katsayıları toplamı bire (1.00) eşit olacak şekilde belirlenir ve ihale dokümanında gösterilir. Katsayıların belirlenmesinde öncelikle a2, b1, b2 ve c katsayıları belirlendikten sonra bunların toplamı birden çıkarılarak bulunan sayı a1 katsayısı olarak alınır.” Esaslarda a1 katsayısı ise şu şekilde ifade edildiği: “a1: Haftalık çalışma saatinin tamamı idarede kullanılan işçiliklerin ağırlık oranını temsil eden ve 6’ncı maddeye göre fiyat farkı hesaplanan sabit bir katsayıyı”
a1 katsayısına yönelik düzenlemenin atıf yaptığı esasların 6’ncı maddesinde ise işçilik maliyetlerindeki değişikliğin fiyat farkı olarak yansıtılmasına yönelik şu düzenlemeye yer verildiği:
“İşçilik maliyetlerindeki değişiklik
MADDE 6- (1) İhale dokümanında personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatinin tamamının idarede kullanılmasının öngörüldüğü işçilikler için, 31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu uyarınca çalıştırılan işçinin idari şartnameye göre ihale tarihi itibarıyla hesaplanan brüt maliyeti ile uygulama ayındaki brüt maliyeti arasındaki fark, 5 inci madde uygulanmaksızın ödenir veya kesilir.
(2) İhale dokümanında sözleşme kapsamında çalıştırılacak personele brüt asgari ücretin belli bir yüzde fazlası oranında ücret ödenmesi öngörülmüş ise, uygulama ayında fiilen ödenen ücret üzerinden fiyat farkına esas olacak brüt maliyet bulunur ve fiyat farkı, bu maliyete asgari ücretteki brüt artış oranı uygulanarak hesaplanır. Ulusal bayram ve genel tatil günleri ile fazla çalışma ücretiyle ilgili olarak bu fıkraya göre belirlenen ücret esas alınarak fiyat farkı hesaplanır.
(3) Uygulama ayına ilişkin aylık ücret bordrosunda belirtilen kısa vadeli sigorta kolları prim oranı ile idari şartnamede idarece öngörülen kısa vadeli sigorta kolları prim oranı arasında farklılık olması halinde, bu değişiklik fiyat farkı hesabında dikkate alınır.”
Bu düzenlemelere göre; sözleşme kapsamında çalışan kişilere, ihale tarihindeki ücretlerin aynen yansıtılabilmesinin tek şartının ihale dokümanında a1 katsayısına yer verilmesi olduğu ve bu kapsamda asgari ücrete gelen zamların aynen işçilere yansıtılması gerektiğinin anlaşıldığı,
Buna göre; Daire ilamında yer alan ifadelerin doğru olabilmesi ancak ve ancak ihale dokümanında a1 katsayısına yer verilmesi ve işçilik maliyetlerindeki değişiklik maddesine göre fiyat farkı düzenlenmesi halinde mümkün olacağının izahtan vareste olduğu,
İhale tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan Esasların “endeks veya fiyat belirlenmeyen hizmet alımlarında fiyat farkı” başlıklı 10 uncu maddesine göre;
“İhale dokümanında fiyat farkı verileceği öngörülmesine rağmen idare tarafından sabit katsayılar ile endekslerin belirlenmediği durumlarda, temel endeks ve güncel endeks olarak, Türkiye İstatistik Kurumu tarafından aylık yayımlanan 2003=100 Temel Yıllı Üretici Fiyatları Alt Sektörlere Göre Endeks Sonuçları Tablosunun ÜFE Genel sütunundaki sayı esas alınarak fiyat farkı hesaplanır.”
Bu düzenlemeye göre de yükleniciye fiyat farkının ÜFE- Genel endeksi üzerinden hesaplanarak ödendiği,
ÜFE genel endeksi ile ücret artışları oranlarının aynı olmadığının aşikar olduğu, İlamda belirtildiği şekliyle, ihale tarihindeki asgari ücretlerin sözleşme sürecinde de aynen yansıtılmasını sağlamak ve temin etmek için, ihale dokümanında fiyat farkına ilişkin kısımda a1 katsayısına yer verilmesi ve fiyat farkı esaslarının 6’ncı maddesine göre fiyat farkı ödenmesi gerektiği, yükleniciye bu yönde bir ödeme yapılmadığı,
Bunun yanında; yukarıda yapılan ve ihale dokümanı ile fiyat farkı hesabına ilişkin bağlantıyı ortaya koyan, ilamdaki yaklaşımın hukuken doğru olmadığını ispat eden gerekçelere ilave olarak, Sayın Dairenin ilamında dayanak alınan gerekçenin detay incelemesi yapıldığında da hukuken doğru olmadığının görüleceği,
Bunu ihale dokümanında yapılan düzenlemeler ve bir örnek üzerinden izah edebileceği:
İdari şartnamenin “47.2. Mali Hususlar” başlıklı maddesinde çalıştırılacak kişiler için teklif edilecek tutarlara yer verildiği ve örneğin ŞEFLER için danışman tarafından teklif edilecek olan teknik personel ücretinin ihale tarihi itibarıyla yürürlükte olan brüt asgari ücretin 6 katından az olamayacağının ifade edildiği, şimdi bu 6 katlık ödemeye göre, kamu zararı tablosu üzerinden inceleme yapılacağı:
Danışman tarafından teklif edilen tutarın 7.250 TL olduğu, ihale tarihi itibarıyla brüt asgari ücret 1.201,50 TL olup, bunun 6 katı 7.209 TL yapmaktadır ve Danışman tarafından bu kapsamda bu tutarın altında olmamak şartıyla 7.250 TL teklif edildiği,
Kamu zararı tablosunda 2022 yılı ocak ayında İnşaat Kontrol Şefi (Tünel) için teklif edilen tutarın 7.250 TL olduğu, 2022 yılı ocak ayında brüt asgari ücretin ise 5.004 TL olduğu, bunun 6 katının 30.024 TL yaptığı, yani, bu kişi için kamu zararına dayanak tablo üzerinden 2022 yılı ocak ayında en az 30.024 TL ödenmesi gerektiği, kamu zararı tablosuna bakıldığında ise ödenen tutarın 31.170,60 TL olduğunun açıkça görüldüğü, yani, ortada teklif mektubu eki cetvele kıyasen eksik yapılmış bir ödemenin bulunmadığı,
Sayın Daire kararına dayanak olan cümlelerin, ihale tarihi itibarıyla ödenen personel ücretinin sözleşme sürecinde de aynen muhafazası üzerine olduğu, bunun hukuken doğru olmadığını ifade etmiş olmakla birlikte, bu kabulle hareket edilse dahi, ihale tarihi ve kamu zararına dayanak inceleme yılı brüt asgari ücretleri üzerinden hesaplama yapıldığında eksik bir ödeme yapılmadığının net olarak görüleceği, buna yönelik olarak hazırlanmış olan tablo elde olup, bu tabloya göre sözleşme kapsamında çalışan kişilere ihale dokümanında öngörülen brüt asgari ücret katlarından daha düşük ödeme yapılmadığının net olarak görüldüğü (EK: 1- Asgari Ücret Katları Üzerinden, İşveren Primi Dahil Ödemeleri Gösteren Tablo),
Buradaki temel hatanın, Sayın Daire ilamına konu kamu zararı tablosunun, kamu zararına gerekçe kabul ve ifadelerle örtüşmediği olduğu, kamu zararı tablosunda yer alan fiyat farkı tutarlarının, brüt asgari ücrete gelen zamları yansıtan bir oran olmadığı, söz konusu fiyat farklarının ihale dokümanından kaynaklı olarak yükleniciye Yİ-ÜFE üzerinden ödenen fiyat farkları olduğu,
Kamu zararına dayanak inceleme yılı süresince de ASGARİ ÜCRETİN KATLARININ ÜZERİNDE ÖDEME YAPILDIĞI, ancak, kamu zararı tablosunda fiyat farkı asgari ücretin katları şeklinde alınmadığından, çalışanlara yapılan ödemelerin asgari ücretin katı şeklinde bir ödeme yapılıp yapılmadığına yönelik araştırma yapılmadığından hatalı bir sonuca ulaşıldığı,
Yine örneğin, mühendis ve teknikerler ele alınırsa:
Mühendis için idari şartnamenin ilgili maddesinde brüt asgari ücretin 4 katı ödeme yapılmasının öngörüldüğü, brüt asgari ücret ihale tarihi itibarıyla 1.201,50 TL olup, 4 katının 4.806 TL yaptığı, Ocak 2022 yılı itibarıyla, kamu zararına dayanak tablo üzerinden, mühendis için 20.016 TL en az ödeme yapılması gerekmekte olup, örneğin Harita Kontrol Mühendisine bunun üzerinde 21.496,96 TL ödeme yapıldığı, yani, kamu zararı tablosunun gerçeği ve ihale dokümanı düzenlemelerini ve Sayın Daire ilamındaki gerekçeyi yansıtmadığı,
Başka bir örnek olarak, inşaat kontrol teknikeri için ihale dokümanında brüt asgari ücretin 2,5 katı ödeme yapılmasının öngörüldüğü, buna göre yapılacak ödemenin, ihale tarihi itibarıyla 3.003,75 TL olduğu, Danışman tarafından bu kişiye 3.100 TL teklif edildiği, bu kişiye kamu zararına dayanak tablo üzerinden 2022 yılı ocak ayında en az 12.510 TL ödenmesi gerekmekte olup, kamu zararı tablosunda görüleceği üzere bu kişiye 13.328,12 TL ödeme yapıldığı,
Kamu Zararı Tablosunda Yer Alan Fiyat Farkı Tutarı İşçilik Artışlarından Kaynaklı Fiyat Farklarını Yansıtmadığından Hatalı Bir Hesaplama Yapıldığı
Sayın Daire ilamının hukuken doğru olmadığını ispat açısından işçilik giderleri için teklif mektubunda yer alan tutarlar ile kamu zararına esas yıldaki tutarları toplu olarak karşılaştırmanın da kanaatince yeterli fikir verebileceği, ihale tarihi itibarıyla, ücretler için teklif edilen tutarın, faturalı giderler hariç toplam teklif tutarının %47’si olduğu, 2022 yılında da alınan toplam hakkedişin %47’si işçilik gideri olarak işçilere ödendiği, (EK: 2- Alınan Hakkedişin İşçilik Gideri Oranına İlişkin Tablo) Görüleceği üzere, ihale tarihinde danışmanın katlandığı işçilik giderleri oranında herhangi bir değişiklik ortaya çıkmadığı, Sayın Daire ilamının aksine, işçilere almaları gereken ücretlerin yansıtıldığı,
2022 yılı sonu itibarıyla, danışman firmaya ödenen hakkediş tutarı toplamı 32.875.786,17 TL olup, yine 2022 yılı sonu itibarıyla danışman firma tarafından işçilere ödenen brüt işçilik gideri toplamının 15.543.757,45 TL olduğu, oran olarak bakıldığında ise %47’e denk geldiği, ihale tarihi itibarıyla, alınan hakkedişin sadece %47’si işçilere ödenmesi gerekirken, sözleşme süreci içerisinde, işçilere ihale tarihindeki şartlardan daha düşük bir ödeme yapılmadığı,
Son olarak, ceza düzenlemelerinin ihale dokümanında yazılı olan ifadeler üzerinden dikkate alınması gerektiği, ihale dokümanında yazılı olan düzenlemelerin YORUMLA genişletilebilmesinin hukuken doğru olmadığı, sözleşmenin 55.5.1.1. maddesinde “teknik personel gideri olarak teklif edilen birim fiyattan daha düşük” olamayacağının ifade edildiği, yani, ceza kesintisinin dayanağının teklif edilen birim fiyattan daha düşük ödeme yapılması hali olduğu, teklif edilen birim fiyatın ise, yüklenici tarafından teklif mektubu eki cetvelde verilen teklif fiyatlar olup, yapılan ödemelerin hiçbir zaman teklif mektubu eki cetveldeki tutarların altına düşmediği,
SONUÇ
-Kamu zararına dayanak tabloda yer alan fiyat farkları, işçilik fiyat farkları olmadığından, ihale tarihi itibarıyla ödenen asgari ücretin kat fazlaları hakkediş döneminde de ödendiğinden ve buna ilişkin tablodan açıkça anlaşıldığından,
-Teknik personellere, sözleşme süreci boyunca teklif edilen birim fiyattan daha düşük ödeme yapılmadığından,
-ihale dokümanında yapılan düzenlemeler ile Daire kararındaki kamu zararı arasında illiyet bağı bulunmadığından,
-İşçi işveren primleri dahil edilmediğinden, işveren primleri dahil edildiğinden ortada kamu zararı bulunmadığından,
-İşçilere ödenen işçilik ücretleri oranlarında ihale tarihi ve hakkediş dönemi itibarıyla değişiklik olmadığından, aksine ihale tarihine kıyasla daha fazla işçilik ödemesi yapıldığından,
-Cezaya yönelik düzenleme ifadeleri ile kamu zararı kararı arasında illiyet bağı bulunmadığından,
Hakkında alınan kamu zararı kararının kaldırılmasını talep ettiği, belirtilmiştir.
Ek 1-Asgari ücret katları üzerinden işveren primi dahil ödemeleri gösteren tablo
Ek 2-Alınan hakedişin işçilik gideri oranına ilişkin tablo
Ahiz firma … A.Ş. tarafından 54461 sayılı dosya kapsamında gönderilen 04.09.2024 tarihli dilekçede 4’üncü madde için yapılacak duruşmada fer’i müdahil olma talebi bildirildikten sonra söz konusu dilekçede özetle;
Konu:
… Bakanlığının 2022 yılı hesabının denetimi ve Sayıştay 1. Dairesi tarafından yargılanması neticesinde alman 13.05.2024 tarih ve 51 no.lu ilamın 4 sıra no.lu maddesinin ahiz olarak firmayı ilgilendirmesi hasebiyle temyiz başvurusu yapıldığı,
… Bakanlığının 2022 yılı hesabının denetimi ve Sayıştay 1. Dairesi tarafından yargılanması neticesinde; … Kontrollük Danışmanlık ve Mühendislik Hizmetleri İşi’nde, teknik personele birim fiyat teklif cetvelinde teklif edilen birim fiyattan daha düşük ödeme yapıldığı halde ceza kesintisi yapılmaması sonucu kamu zararına sebebiyet verildiği düşüncesi ile kamu zararı kararı alınmış olup, söz konusu kararın hukuka uygun olmadığı ve kamu zararı bulunmadığı,
Sayıştay Genel Kurulu, Temyiz Kurulu ve Daireler Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları’nın "Temyiz Kurulu toplantılarında bulunabilecek olanlar" başlıklı 27’inci maddesinin üçüncü fıkrasına göre;
"(3) Ahizler duruşmaya fer'i müdahil olarak katılma isteklerini bir dilekçe ile Sayıştay’a bildirirler. Ahizler, Temyiz Kurulunun bu başvuruyu kabul etmesi halinde duruşmaya katılarak açıklamalarını yaparlar."
… Bakanlığının 2022 yılı hesabının yargılanması neticesinde, Sayıştay ilgili dairesi tarafından alınan kamu zararı kararının hukuka aykırı olduğu değerlendirilmekle, Sayıştay Temyiz Kurulunda yapılacak duruşmaya fer’i müdahale talebi olduğu, kabul edilmesi halinde duruşmada sözlü savunma yapılacak olup, söz konusu savunmada ifade edilecek konuların ana hatlarıyla şu şekilde olacağı:
1. İhaleye sunulan teklifte teknik personeller için ödenen ücret oranı ile sözleşme süreci boyunca teknik personellere ödenen ücret oranı firma aleyhine değişmiş olup, daha düşük ödeme yapılmasının söz konusu olmadığı,
2. Teknik personellere birim fiyat teklif cetvelinden daha düşük ödeme yapıldığına gerekçe yasal bir düzenlemenin Daire ilamında bulunmadığı gibi, mevcut tek yasal düzenleme olan hizmet alımlarında uygulanacak fiyat farkına ilişkin usul ve esaslara göre teknik personellere birim fiyat teklif cetvelinden daha düşük değil daha yüksek ödeme yapıldığı,
3. Teknik personellere ödenen işveren primleri dikkate alınmamış olup, buna göre bir hesaplama yapıldığında zaten kamu zararından bahsetmenin mümkün olmayacağı,
4. Aynı konuya ilişkin olarak alınmış Sayıştay 5. Dairesinin 25.05.2017 tarih ve 252 sıra no.lu beraat kararı bulunmakta olup, temyiz başvurusuna konu Daire kararında yer alan karşı oy gerekçelerine bakıldığında, "idare tarafından ceza kesintisi yapılmamasında hukuka aykırılık bulunmadığı" nın açıkça ifade edildiği, belirtilmiştir.
Başsavcılık Mütalaasında özetle;
(Başvuru yapan tüm sorumlular için geçerli olmak üzere)
Sayıştay 1'inci Dairesi tarafından verilen kararda savunmada ileri sürülen hususlar karşılandığından, temyiz talebinin yerinde olmadığı,
Bu nedenle temyiz talebinin reddi ile … Bakanlığı 2022 yılı hesabının 1'inci Dairede yargılanması sonucu çıkarılan 13.05.2024 tarih ve 51 numaralı ilamın 4. maddesi ile verilen tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı, belirtilmiştir.
Konuyla ilgili olarak sorumlular … (Bölge Müdürü), … (Genel Müd. Yard.) ve ilgililer … (Genel Müdür), … (Daire Başkanı), … (Daire Başkanı), … (Kontrol Müh.) ile beraberlerinde fer’i müdahil olarak duruşmaya katılım talebi kabul edilen ahiz firma … A.Ş. vekili … yapılan duruşmaya katılmış olup, adı geçen kişiler tarafından sözlü açıklamalarda özetle;
Danışmanlık işi özelinde ödenen fiyat farklarının teknik personele yansıtılacağına dair net bir belirlemenin olmadığı, ancak uygulamada müşavir firmanın fiyat farklarını ücret artışlarına yansıttığı, ayrıca 2022’deki enflasyonist etkilerden dolayı (fiyat farkı b katsayısı 1’e denk geldiğinden) fiyat farklarının tam yansıtıldığı ve ücretlerin asgari ücret katları seviyesinde ödendiği, yapılan ödemelerin idarece kontrol edildiği, ücretlerle ilgili ceza kesintisine sebebiyet verecek bir durumun oluşmadığı, belirtilmiştir.
Sayıştay Savcısı tarafından duruşma esnasında yazılı görüşteki gerekçeler yinelenerek, ilam hükmünün tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı, belirtilmiştir.
Duruşmacılar ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
30.03.2015 tarihinde … A.Ş.’ye ihale edilen (İKN.:…) “…Kontrollük, Danışmanlık ve Mühendislik Hizmetleri” işi ile alakalı olarak;
Mevzuat:
İşe ait idari şartnamenin “47-Diğer Hususlar” başlıklı maddesinin “47.2. Mali Hususlar” başlıklı alt maddesinde;
“Birim Fiyat Teklif Cetvelinde gösterilen her bir pozisyon için Danışman tarafından teklif edilecek olan teknik personel ücretleri, ihale tarihi itibari ile yürürlükte olan brüt asgari ücretin;
•Proje Müdürü için 8 (sekiz) katından,
•Uzmanlar-Türk için 7 (yedi) katından,
• Uzmanlar-Yabancı için 20 (yirmi) katından,
• Kontrol Amirleri için 7 (yedi) katından,
• Şefler için 6 (altı) katından,
• Mimarlar, Mühendisler, İş Güvenliği Uzmanı için 4 (dört) katından,
• Teknikerler ve Teknisyenler için 2,5 (ikibuçuk) katından,
az olamaz. Bu şartları sağlamayan teklifler geçersiz sayılacaktır.
Teklif edilen toplam tutara istekliler tarafından belirlenecek oranda hesap edilen geri ödenecek masraflar karşılığı eklenecektir.
Mali Teklif Tutarı; teknik personel ücretleri toplamı (A), geri ödenecek masraflar karşılığı (B), faturalı giderler tutarının (C) toplamından oluşacaktır.” denilmektedir.
İşe ait 28.05.2015 tarihli sözleşmenin;
“Ödeme yeri ve şartları” başlıklı 13.1’inci maddesinde aynen;
“…
Sözleşme bedelinin (Ücret ve Geri Ödenebilir Masraflar) ödeme şartları
a) Sözleşme bedelini aşmamak kaydıyla, İdare (b) fıkrasında belirtilen ücretleri ve (c) fıkrasında belirtilen masrafları Danışmana ödeyecektir.
b) Personele ödenecek ücret, danışmanın teklif ettiği ücret hadleri üzerinden ve yine sözleşmede belirtilen şartlara tabi kalmak kaydıyla, işe başlama tarihinden sonra bu personelin hizmetlerin ifası için harcamış olduğu fiili zaman esas alınarak hesaplanacaktır.
c) (b) bendi dışında kalan, danışmanın işin ifası sırasında Danışmanın fiilen yapacağı makul harcamalardan ibaret olacaktır.” denilmektedir.
“Fiyat Farkı” başlıklı 15’inci maddesinde, sözleşmenin uygulanması sırasında yürürlükteki (31.08.2013 tarih ve 28751 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmış) “4734 saylı Kamu İhale Kanunu’na Göre İhale Edilen Hizmet Alımlarında Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar” ın 5.1.c maddesindeki formüle göre fiyat farkı hesaplanacağı öngörülmüştür.
“Madde 55-Diğer hususlar” başlıklı maddesinin,
“55.5. Ücret ve Ödemeler” başlıklı alt maddesinde;
“55.5.1- Ödeme Esasları:
Bu sözleşme kapsamında verilecek hizmetlerle ilgili olarak Danışmana yapılacak ödemeler, Birim Fiyat Teklif Cetvelinde yer alan üç kalem esas alınarak yapılacak olup bu kalemlerin kapsamları, hesaplamaları ve ödemeleri aşağıdaki gibi olacaktır.
55.5.1.1- Teknik Personel Ücretleri:
Birim Fiyat Teklif Cetvelinde gösterilen pozisyonlarda bu sözleşmenin ifası için Danışman tarafından çalıştırılan personelin aylık brüt tavan ücretleri, bu kalem kapsamında ödenecektir. Birim Fiyat Teklif Cetvelinde her pozisyon için Danışman tarafından teklif edilmiş olan ücretler, o pozisyonda çalıştırılacak olan kilit personelin aylık ücretlerinin tavanını teşkil eder. Danışmanın kilit personeline yaptığı ödemelerin varsa, bu ücreti aşan miktarı için Danışmana bir ödeme yapılmaz.
İşin devamı sırasında idarenin onayı alınarak Birim Fiyat Teklif Cetvelinde yer alan tavan ödemesinin toplam miktarı aşılmamak şartıyla teknik personel sayısı ve adam-ay miktarları değiştirilebilir veya aylık brüt ücretleri mevcut kadrolardan birine denk alınmak suretiyle yeni kadrolar açılabilir.
Ücretlere, sosyal sigorta primleri ve burada sayılanlarla sınırlı kalmamak üzere yürürlükteki yasa ve mevzuata göre personel için ödenmesi gereken her türlü vergi, kesinti, masraf vb. harcamalar dahildir.
…
Her bir kilit personel için ödenecek aylık brüt ücret; o hakediş dönemine ait Aylık Puantaj Cetvelinde saat olarak gösterilen bilfiil çalıştığı toplam sürenin söz konusu o ay için çalışması gereken aylık toplam çalışma süresine oranının, Birim Fiyat Teklif Cetvelindeki aylık ücretle çarpımına eşit olacaktır.
Aylık Puantaj Cetveline göre, hakedişe esas ay içinde çalışılması gereken aylık toplam sürenin tamamında çalışmış olan her bir teknik personel kendi pozisyonuna ait ücreti tam olarak hak etmiş olacaktır.
…
Teknik personele yapılacak aylık brüt ücret ödemesi, Birim Fiyat Teklif Cetvelinde Teknik Personel Gideri olarak teklif edilen birim fiyattan daha düşük olmayacaktır. Yüklenici, personele yapılan aylık brüt ücret ödemesinin teklif birim fiyattan daha düşük olmadığını belgelemekle yükümlüdür.
Teknik personele Teklif Cetvelinde teklif edilen birim fiyattan daha düşük ödeme yapıldığının veya mevzuata aykırı kesinti yapıldığının İdare tarafından tespit edilmesi halinde, müteakip hakedişte düşük ödeme yapılan personel brüt maaşının 10 (on) katı oranında aylık ceza kesintisi yapılacaktır.” denilmektedir.
Bakanlıkça gerçekleştirilen danışmanlık hizmet alımı ihalesi idari şartnamenin “Mali hususlar” başlığı altında özetle, birim fiyat teklif cetvelinde yer verilen her bir pozisyon için danışman tarafından teklif edilecek olan ücretlerin, ihale tarihinde yürürlükte olan brüt asgari ücretin en az kaç katı olması gerektiğine ve danışmanın ilgili pozisyon için belirlenen ücret hadlerinden daha az tutarda teklifte bulunamayacağına ilişkin hükümler bulunmaktadır. İdari şartnamede teknik personel için asgari ücret hadlerinin belirlenmiş olması çalışacak teknik personelin belirli yetkinlik şartlarına sahip olması ve işin devamı sırasında da bu yetkinliği taşıyan teknik personelin çalıştırılması amacına hizmet etmektedir. Sözleşmenin 13’üncü ve 55.5.1.1’inci maddelerinde her bir pozisyondaki teknik personele ödenecek ücretin sözleşmede belirtilen şartlara tabi kalmak kaydıyla danışman tarafından teklif edilmiş ücret hadleri üzerinden ödeneceği, teknik personele teklif edilen birim fiyatlardan daha düşük ödeme yapılamayacağı hüküm altına alınmıştır. Sözleşme maddelerinde geçen “Danışman tarafından teklif edilmiş ücretler”, “teklif edilen birim fiyat” ifadelerinin, her bir pozisyona denk gelen asgari ücret katının güncel asgari ücretle çarpılması sonucu bulunan tutar olarak değerlendirilmesi ve sözleşme hükümlerinin bu doğrultuda uygulanması gerekmektedir.
Dolayısıyla idari şartnamede personel ücretlerine getirilen asgari hadlere ilişkin düzenleme sadece tekliflerin geçerlilik şartı olmayıp, bu düzenlemenin gereği olarak hizmetin ifa edildiği süre içerisinde de personel ücret ödemelerinde asgari hadlerin korunması gerekmektedir. Nitekim, söz konusu danışmanlık işinde personel ücretlerindeki asgari seviyenin korunmasını sağlayacak miktarda fiyat farkı ödemeleri yapılmaktadır. Bu konuyla ilgili olarak da İdarenin Hizmet İşleri Genel Şartnamesinin 38’inci maddesi uyarınca teknik personel ücretlerinin sözleşme şartlarına uygun tutarlarda ödenip ödenmediğini resen kontrol etme yükümlülüğü bulunmaktadır. Yapılan kontroller neticesinde, teknik personel ücretlerinin sözleşme şartlarına uygun olmadığının yani idari şartnamede belirtilen katlı seviyelerin altına düştüğünün tespit edilmesi halinde sözleşmenin 55.5.1.1’inci maddesinde bahsedilen aylık ceza kesintisi uygulanacaktır.
Hakedişlere ekli teknik personel ücret bordroları ile temyiz dilekçe ekindeki tablolar incelendiğinde, sözleşmenin 13’üncü ve 55.5.1.1’inci maddeleri ile idari şartnamenin 47’nci maddesi hükümlerine uygun olarak uygulama yılında yüklenicinin her bir pozisyondaki teknik personele ödediği brüt ücretlerin, işlerin gerçekleştiği ayda geçerli olan (güncel) asgari ücretin idari şartnamede gösterilen katlı tutarlarından daha düşük olmadığı görülmüştür. Dolayısıyla somut olayda sözleşmenin 55.5.1.1’inci maddesinde bahsedilen ceza hükmünün uygulanmasına gerek bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Ayrıca temyize konu hükmün yazılı gerekçesinde, teknik personel brüt ücretlerinin, işlerin gerçekleştiği aylarda idari şartnamede belirtilen katlı seviyelerin altına düşemeyeceği belirtilmiş, ancak kamu zararı tablosunda her bir pozisyondaki teknik personel için katlı tutarlar bulunurken yani “ödenmesi gereken brüt ücret” hesaplanırken, sözleşme ücretleri “ÜFE Genel” endeksi oranında artırılmıştır. Hükmün yazılı gerekçesinde teknik personel brüt ücretlerinin idari şartnamede belirtilen katlı seviyelerin altına düşemeyeceği ifade edildiğine göre “ödenmesi gereken brüt ücret” hesaplanırken güncel asgari ücretin katlı tutarlarının dikkate alınması gerekirdi. Dolayısıyla kamu zararının hesabı da hükmün yazılı gerekçesine uygun değildir.
Bu itibarla; sorumluların temyiz itirazları kabul edilerek 51 sayılı İlamın 4’üncü maddesi ile verilen … TL’lik tazmin hükmü, somut olayda ceza kesintisinden kaynaklı herhangi bir kamu zararının oluşmadığı gerekçesi ile BOZULARAK, konu hakkında yeniden hüküm verilmek üzere Dosyanın İlgili Daireye Gönderilmesine,
(Üye …’in karşı oyu ile) oy çokluğuyla,
Karar verildiği 10.09.2025 tarih 58229 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
Karşı oy gerekçesi
Üye …:
Daire Kararında belirtilen gerekçeyle, somut uygulamada oluşan kamu zararının hesaplanmasının fiili duruma ve mevzuata uygun olduğu kanaatiyle, Daire Kararının Tasdiki gerekir.
51 sayılı İlamın 4’üncü maddesi ile, 30.03.2015 tarihinde … A.Ş.’ye ihale edilen (İKN.:…) “… Kontrollük, Danışmanlık ve Mühendislik Hizmetleri” işinde işin ifası sırasında yüklenicinin; teknik personel ücretlerini, güncel asgari ücretin idari şartnamenin 47’nci maddesinde belirlenen katlı tutarlarından daha az ödemesine rağmen idare tarafından sözleşmenin “Teknik personel ücretleri” başlıklı 55.5.1.1’inci maddesinde bahsedilen cezanın kesilmemesi sonucu oluşan …TL kamu zararının Harcama Yetkilisi … (Genel Müdür), Gerçekleştirme Görevlisi … (Genel Müdür Yard.), Diğer Gerçekleştirme Görevlileri … (Bölge Müdürü), … (Bölge Müd. Yard.), … (Kontrol Amiri) ve … (Tekniker)’dan müştereken ve müteselsilen tazminine karar verilmiştir.
Diğer Gerçekleştirme Görevlisi … (Bölge Müdürü) tarafından 54461 sayılı dosya kapsamında gönderilen temyiz dilekçesinde [Gerçekleştirme Görevlisi … (Genel Müdür Yard.-Dosya no.:54456), Diğer Gerçekleştirme Görevlisi … (Bölge Müd. Yard.-Dosya no.:54462) tarafından gönderilen temyiz dilekçelerinde de tamamen aynı olmak üzere] özetle;
MADDE 4
TEMYİZ ÖZETİ: … Kontrollük Danışmanlık ve Mühendislik Hizmetleri işinde, teknik personele birim fiyat teklif cetvelinde teklif edilen birim fiyattan daha düşük ödeme yapıldığı halde ceza kesintisi yapılmaması sonucu ilgili Daire tarafından alınan kararın hukuken doğru olmadığı ve açıklamalar kısmında detayı ile izah edileceği üzere hukuka aykırı olduğu,
TEMYİZ NEDENLERİNİN AÇIKLANMASI ve TALEP
… Kontrollük Danışmanlık ve Mühendislik Hizmetleri işinde, teknik personele birim fiyat teklif cetvelinde teklif edilen birim fiyattan daha düşük ödeme yapıldığı halde ceza kesintisi yapılmaması sonucu kamu zararına sebebiyet verildiği iddiası ile hakkında sorgu düzenlendiği, ilgili Daire yargılaması neticesinde de kamu zararı kararı alındığı,
Yüklenici ile imza edilen sözleşmenin 55.5.1.1. maddesinde teknik personel ücretleri kısmında şu ifadeye yer verildiği:
“Teknik personele yapılacak aylık brüt ücret ödemesi Birim Fiyat Teklif Cetvelinde “Teknik personel gideri” olarak teklif edilen birim fiyattan daha düşük olmayacaktır. Yüklenici, personele yapılan aylık brüt ücret ödemesinin teklif birim fiyattan daha düşük olmadığını belgelemekle yükümlüdür.
Teknik personele Birim Fiyat Teklif Cetvelinde teklif edilen birim fiyattan daha düşük ödeme yapıldığının veya mevzuata aykırı kesinti yapıldığının idare tarafından tespit edilmesi halinde, müteakip hakkedişte düşük ödeme yapılan personel brüt maaşının 10 (on) katı oranında aylık ceza kesintisi yapılacaktır.”
İfade edilen iddianın doğru olarak ortaya konulabilmesi ve teknik personel gideri olarak daha düşük ödeme yapılmadığının gösterilebilmesi amacıyla öncelikle ve temel olarak sözleşmede yazılı olan AYLIK BRÜT ÜCRET ÖDEMESİ ifadesinin netliğe kavuşturulması gerektiği,
Sözleşmenin “55.5.1.1. Teknik Personel Ücretleri” başlıklı maddesine göre,
“Birim fiyat teklif cetvelinde gösterilen pozisyonlarda bu sözleşmenin ifası için Danışman tarafından çalıştırılan personelin aylık brüt tavan ücretleri, bu kalem kapsamında ödenecektir.
…
Ücretlere, sosyal sigorta primleri ve burada sayılanlarla sınırlı kalmamak üzere yürürlükteki yasa ve mevzuata göre personel için ödenmesi gereken her türlü vergi, kesinti, masraf vb. harcamalar dahildir.”
Bu düzenlemeden görüleceği üzere, brüt ücretin, çalışan için ödenen sosyal sigorta primlerini kapsadığı ve ilgili mevzuatlardan gelen her türlü harcamayı da içerdiği, SGK primlerine yönelik olarak herhangi bir ayrım yapılmadığı için, söz konusu primlerin içerisinde işçi ve işveren primlerinin tamamının bulunduğu, idari şartnamenin “47.2. Mali Hususlar” başlıklı maddesinde teknik personel ücretlerinin, ihale sırasında ne şekilde teklif edileceği ifade edilmiş olup, ihale tarihi itibari ile yürürlükte olan brüt asgari ücretin çalıştırılacak kişilerin özellikleri dikkate alınarak belirlenen kattan daha düşük olamayacağının belirtildiği, yani, çalıştırılacak kişilere brüt asgari ücretin belirli bir katının teklif edilmesinin öngörüldüğü, benzer bir düzenlemeye Kamu İhale Genel Tebliğinde de yer verilmiş olup, Tebliğin 78.30 maddesine göre, asgari işçilik maliyetinin şu şekilde tanımlandığı:
“a) Asgari İşçilik Maliyeti: İhale tarihinde yürürlükte bulunan brüt asgari ücret veya idari şartnamede brüt asgari ücretin yüzde (%) fazlası olarak belirlenen ücret (ulusal bayram ve genel tatil günleri ile fazla çalışma saatlerine ilişkin ücretler dahil), nakdi yemek ve yol bedeli gibi prime esas kazancın hesabında esas alınan işçiliğe bağlı diğer ödemeler ve işveren sigorta primlerinin toplam tutarı asgari işçilik maliyetini oluşturur. ”
Asgari işçilik maliyetinin, brüt asgari ücretin yüzde fazlası (ihale dokümanında kat olarak ifade edilmiştir.) ve işçilik ve işverenle ilgili sigorta, vergi vb. ödemelerin toplamı olarak ifade edildiği, bu şekliyle, yüklenici ile imza edilen sözleşmede yazılı olan brüt asgari ücret ve teklif edilecek tutar ile asgari işçilik maliyeti kavram olarak aynı anlama geldiği,
Mezkur Daire ilamında yer alan tabloya bakıldığında, personele ödenen brüt tutar içerisinde, sözleşmeden kaynaklı eklenmesi gereken işveren sosyal sigortalar primlerinin dahil edilmediğinin görüleceği, çünkü işveren sosyal sigortalar primlerinin, teklif mektubu eki cetvelde yer alan “personele ödenen ücretler” kapsamında değil, “genel giderler” kapsamında ödendiği, söz konusu primler dahil edildiğinde, personele ödenen ücretin, ödenmesi gereken ücretin üzerine çıktığı, ve ekli tabloda açık bir şekilde bu durumun görüldüğü (EK: 1- Asgari Ücret Katları Üzerinden, İşveren Primi Dahil Ödemeleri Gösteren Tablo), yani sosyal sigortalar primleri dahil edildiğinde, eksik ödemenin söz konusu olmadığının açıkça anlaşıldığı,
Mezkûr Daire ilamında ifade edilen konuyla birebir aynı mahiyette, Sayıştay 5. Dairesinin 25.05.2017 tarih ve îlam:239, Karar: 252 no.lu kararında, “...teknik personel ücretlerinin eksik ödenmesi durumunda öngörülen ceza kesintisinin yapılmaması sonucu ... kamu zararına sebebiyet verildiğinin sorgu konusu edildiği görülmüştür.” iddiasına yönelik olarak şu ifadelerle beraat kararı verildiği:
“Birim fiyat teklif cetvelinde teknik personel gideri olarak teklif edilen birim fiyattan düşük olmaması gereken brüt ücrete hangi unsurların dahil olduğunun vuzuha kavuşturulması önem arz etmektedir.
Sözleşmenin 55.1.2. maddesinin üçüncü fıkrasında, “Brüt ücretlere, sosyal sigorta primleri ve burada sayılanlarla sınırlı olmamak üzere yürürlükteki yasa ve mevzuata göre personel için ödenmesi gereken her türlü vergi, kesinti, masraf vb. harcamalar dahildir.” Denilmekte olup, anılan hüküm uyarınca, brüt ücret bir nevi asgari işçilik maliyeti olarak sözleşmeye derç edilmiştir. Şöyle ki; personel için ödenmesi gereken her türlü vergi (gelir ve damga vergisi, sosyal sigorta primleri (primler denildiğinden sigorta ve işsizlik işçi ve işveren payları anlaşılmaktadır), işveren tarafından yemek ve yol yardımı varsa ikramiye ödemeleri ve buna benzer masraflar brüt ücret kapsamına girmektedir. Savunma ve eki belgelerin incelenmesinden, personele yapılan aylık brüt ücret ödemesinin Birim Fiyat Teklif Cetvelinde teknik personel gideri olarak teklif edilen birim fiyattan düşük olmadığı, dolayısıyla ceza kesintisini gerektiren bir durumun bulunmadığı ve yapılan ödemelerin işin sözleşmesine uygun olduğu anlaşıldığından ceza olarak hesaplanan ... TL ile ilgili olarak ilişilecek bir husus bulunmadığına,”
Sayın Daireye sunulan savunmadan farklı ve ilamda ifade edilen yaklaşımın hukuken doğru olmadığını göstermek amacıyla önemli bir konunun netliğe kavuşturulmasının önem arz ettiği,
İlamda;
“İdari şartnameye, yüklenici tarafından teknik personele ödenecek asgari ücretin, ihale tarihinde yürürlükte olan asgari ücretin katları şeklinde taahhüt edilmesine ilişkin hükmün konulması sadece teklifin geçerlilik şartı olmayıp, işin süresi boyunca işlerin gerçekleştiği ayda geçerli olan güncel brüt asgari ücretlerin katları olarak ödenmesinin garanti altına alınmasına yöneliktir.”
“Bütün istekliler, idari şartnamenin 48’inci maddesi hükmü gereğince, teknik personele işin süresi boyunca işlerin gerçekleştiği ayda geçerli olan güncel brüt asgari ücretin katları şeklinde ücret ödeneceğini ve bunun için idare tarafından ödenecek fiyat farkının nasıl hesaplanacağını bilecek durumda olup, tekliflerini buna göre hazırlamışlardır.”
“... işin süresi boyunca yüklenicinin teknik personele ödeyeceği ücretlerin, işlerin gerçekleştiği ayda geçerli olan güncel brüt asgari ücretin, idari şartnamedeki birim fiyat teklif cetvelindeki katlarından az olmaması zorunludur.” ifadelerine yer verildiği, bu ifadelere dayanmak suretiyle de kamu zararı kararının alındığı, ancak, bu yaklaşımın hukuken hatalı olduğu ve kamu zararına dayanak olamayacağı,
Öncelikle, daire kararında yer alan bu ifadelerin yorum olduğu, ifadeleri destekleyen herhangi bir ihale dokümanı düzenlemesinin ilama gerekçe yapılamadığının altının çizilmesi ve görülmesi gerektiği,
Ayrıca ve daha önemli olarak, ilamda sözleşme süreci boyunca da asgari ücret katlarının çalışanlara yansıtılacağı ifadelerine yer verilmiş olup, bu ifadenin ihale dokümanı düzenlemeleri çerçevesinde hukuki olmadığı, ihale dokümanında fiyat farkına yönelik düzenleme yapıldığı ve sözleşmenin “fiyat farkı” başlıklı 15’inci maddesinde fiyat farkı hesaplanacağının ifade edildiği, ancak, fiyat farkının hangi katsayılar üzerinden hesap edileceğine yönelik bir düzenlemeye yer verilmediği,
Hizmet Alımlarında Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esasların 5/3 maddesine göre; “Ağırlık oranlarına ilişkin katsayılar, işin niteliğine ve işte kullanılan girdilere uygun biçimde belirlenen a1, a2, b1, b2 ve c katsayıları toplamı bire (1.00) eşit olacak şekilde belirlenir ve ihale dokümanında gösterilir. Katsayıların belirlenmesinde öncelikle a2, b1, b2 ve c katsayıları belirlendikten sonra bunların toplamı birden çıkarılarak bulunan sayı a1 katsayısı olarak alınır.” Esaslarda a1 katsayısı ise şu şekilde ifade edildiği: “a1: Haftalık çalışma saatinin tamamı idarede kullanılan işçiliklerin ağırlık oranını temsil eden ve 6’ncı maddeye göre fiyat farkı hesaplanan sabit bir katsayıyı”
a1 katsayısına yönelik düzenlemenin atıf yaptığı esasların 6’ncı maddesinde ise işçilik maliyetlerindeki değişikliğin fiyat farkı olarak yansıtılmasına yönelik şu düzenlemeye yer verildiği:
“İşçilik maliyetlerindeki değişiklik
MADDE 6- (1) İhale dokümanında personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatinin tamamının idarede kullanılmasının öngörüldüğü işçilikler için, 31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu uyarınca çalıştırılan işçinin idari şartnameye göre ihale tarihi itibarıyla hesaplanan brüt maliyeti ile uygulama ayındaki brüt maliyeti arasındaki fark, 5 inci madde uygulanmaksızın ödenir veya kesilir.
(2) İhale dokümanında sözleşme kapsamında çalıştırılacak personele brüt asgari ücretin belli bir yüzde fazlası oranında ücret ödenmesi öngörülmüş ise, uygulama ayında fiilen ödenen ücret üzerinden fiyat farkına esas olacak brüt maliyet bulunur ve fiyat farkı, bu maliyete asgari ücretteki brüt artış oranı uygulanarak hesaplanır. Ulusal bayram ve genel tatil günleri ile fazla çalışma ücretiyle ilgili olarak bu fıkraya göre belirlenen ücret esas alınarak fiyat farkı hesaplanır.
(3) Uygulama ayına ilişkin aylık ücret bordrosunda belirtilen kısa vadeli sigorta kolları prim oranı ile idari şartnamede idarece öngörülen kısa vadeli sigorta kolları prim oranı arasında farklılık olması halinde, bu değişiklik fiyat farkı hesabında dikkate alınır.”
Bu düzenlemelere göre; sözleşme kapsamında çalışan kişilere, ihale tarihindeki ücretlerin aynen yansıtılabilmesinin tek şartının ihale dokümanında a1 katsayısına yer verilmesi olduğu ve bu kapsamda asgari ücrete gelen zamların aynen işçilere yansıtılması gerektiğinin anlaşıldığı,
Buna göre; Daire ilamında yer alan ifadelerin doğru olabilmesi ancak ve ancak ihale dokümanında a1 katsayısına yer verilmesi ve işçilik maliyetlerindeki değişiklik maddesine göre fiyat farkı düzenlenmesi halinde mümkün olacağının izahtan vareste olduğu,
İhale tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan Esasların “endeks veya fiyat belirlenmeyen hizmet alımlarında fiyat farkı” başlıklı 10 uncu maddesine göre;
“İhale dokümanında fiyat farkı verileceği öngörülmesine rağmen idare tarafından sabit katsayılar ile endekslerin belirlenmediği durumlarda, temel endeks ve güncel endeks olarak, Türkiye İstatistik Kurumu tarafından aylık yayımlanan 2003=100 Temel Yıllı Üretici Fiyatları Alt Sektörlere Göre Endeks Sonuçları Tablosunun ÜFE Genel sütunundaki sayı esas alınarak fiyat farkı hesaplanır.”
Bu düzenlemeye göre de yükleniciye fiyat farkının ÜFE- Genel endeksi üzerinden hesaplanarak ödendiği,
ÜFE genel endeksi ile ücret artışları oranlarının aynı olmadığının aşikar olduğu, İlamda belirtildiği şekliyle, ihale tarihindeki asgari ücretlerin sözleşme sürecinde de aynen yansıtılmasını sağlamak ve temin etmek için, ihale dokümanında fiyat farkına ilişkin kısımda a1 katsayısına yer verilmesi ve fiyat farkı esaslarının 6’ncı maddesine göre fiyat farkı ödenmesi gerektiği, yükleniciye bu yönde bir ödeme yapılmadığı,
Bunun yanında; yukarıda yapılan ve ihale dokümanı ile fiyat farkı hesabına ilişkin bağlantıyı ortaya koyan, ilamdaki yaklaşımın hukuken doğru olmadığını ispat eden gerekçelere ilave olarak, Sayın Dairenin ilamında dayanak alınan gerekçenin detay incelemesi yapıldığında da hukuken doğru olmadığının görüleceği,
Bunu ihale dokümanında yapılan düzenlemeler ve bir örnek üzerinden izah edebileceği:
İdari şartnamenin “47.2. Mali Hususlar” başlıklı maddesinde çalıştırılacak kişiler için teklif edilecek tutarlara yer verildiği ve örneğin ŞEFLER için danışman tarafından teklif edilecek olan teknik personel ücretinin ihale tarihi itibarıyla yürürlükte olan brüt asgari ücretin 6 katından az olamayacağının ifade edildiği, şimdi bu 6 katlık ödemeye göre, kamu zararı tablosu üzerinden inceleme yapılacağı:
Danışman tarafından teklif edilen tutarın 7.250 TL olduğu, ihale tarihi itibarıyla brüt asgari ücret 1.201,50 TL olup, bunun 6 katı 7.209 TL yapmaktadır ve Danışman tarafından bu kapsamda bu tutarın altında olmamak şartıyla 7.250 TL teklif edildiği,
Kamu zararı tablosunda 2022 yılı ocak ayında İnşaat Kontrol Şefi (Tünel) için teklif edilen tutarın 7.250 TL olduğu, 2022 yılı ocak ayında brüt asgari ücretin ise 5.004 TL olduğu, bunun 6 katının 30.024 TL yaptığı, yani, bu kişi için kamu zararına dayanak tablo üzerinden 2022 yılı ocak ayında en az 30.024 TL ödenmesi gerektiği, kamu zararı tablosuna bakıldığında ise ödenen tutarın 31.170,60 TL olduğunun açıkça görüldüğü, yani, ortada teklif mektubu eki cetvele kıyasen eksik yapılmış bir ödemenin bulunmadığı,
Sayın Daire kararına dayanak olan cümlelerin, ihale tarihi itibarıyla ödenen personel ücretinin sözleşme sürecinde de aynen muhafazası üzerine olduğu, bunun hukuken doğru olmadığını ifade etmiş olmakla birlikte, bu kabulle hareket edilse dahi, ihale tarihi ve kamu zararına dayanak inceleme yılı brüt asgari ücretleri üzerinden hesaplama yapıldığında eksik bir ödeme yapılmadığının net olarak görüleceği, buna yönelik olarak hazırlanmış olan tablo elde olup, bu tabloya göre sözleşme kapsamında çalışan kişilere ihale dokümanında öngörülen brüt asgari ücret katlarından daha düşük ödeme yapılmadığının net olarak görüldüğü (EK: 1- Asgari Ücret Katları Üzerinden, İşveren Primi Dahil Ödemeleri Gösteren Tablo),
Buradaki temel hatanın, Sayın Daire ilamına konu kamu zararı tablosunun, kamu zararına gerekçe kabul ve ifadelerle örtüşmediği olduğu, kamu zararı tablosunda yer alan fiyat farkı tutarlarının, brüt asgari ücrete gelen zamları yansıtan bir oran olmadığı, söz konusu fiyat farklarının ihale dokümanından kaynaklı olarak yükleniciye Yİ-ÜFE üzerinden ödenen fiyat farkları olduğu,
Kamu zararına dayanak inceleme yılı süresince de ASGARİ ÜCRETİN KATLARININ ÜZERİNDE ÖDEME YAPILDIĞI, ancak, kamu zararı tablosunda fiyat farkı asgari ücretin katları şeklinde alınmadığından, çalışanlara yapılan ödemelerin asgari ücretin katı şeklinde bir ödeme yapılıp yapılmadığına yönelik araştırma yapılmadığından hatalı bir sonuca ulaşıldığı,
Yine örneğin, mühendis ve teknikerler ele alınırsa:
Mühendis için idari şartnamenin ilgili maddesinde brüt asgari ücretin 4 katı ödeme yapılmasının öngörüldüğü, brüt asgari ücret ihale tarihi itibarıyla 1.201,50 TL olup, 4 katının 4.806 TL yaptığı, Ocak 2022 yılı itibarıyla, kamu zararına dayanak tablo üzerinden, mühendis için 20.016 TL en az ödeme yapılması gerekmekte olup, örneğin Harita Kontrol Mühendisine bunun üzerinde 21.496,96 TL ödeme yapıldığı, yani, kamu zararı tablosunun gerçeği ve ihale dokümanı düzenlemelerini ve Sayın Daire ilamındaki gerekçeyi yansıtmadığı,
Başka bir örnek olarak, inşaat kontrol teknikeri için ihale dokümanında brüt asgari ücretin 2,5 katı ödeme yapılmasının öngörüldüğü, buna göre yapılacak ödemenin, ihale tarihi itibarıyla 3.003,75 TL olduğu, Danışman tarafından bu kişiye 3.100 TL teklif edildiği, bu kişiye kamu zararına dayanak tablo üzerinden 2022 yılı ocak ayında en az 12.510 TL ödenmesi gerekmekte olup, kamu zararı tablosunda görüleceği üzere bu kişiye 13.328,12 TL ödeme yapıldığı,
Kamu Zararı Tablosunda Yer Alan Fiyat Farkı Tutarı İşçilik Artışlarından Kaynaklı Fiyat Farklarını Yansıtmadığından Hatalı Bir Hesaplama Yapıldığı
Sayın Daire ilamının hukuken doğru olmadığını ispat açısından işçilik giderleri için teklif mektubunda yer alan tutarlar ile kamu zararına esas yıldaki tutarları toplu olarak karşılaştırmanın da kanaatince yeterli fikir verebileceği, ihale tarihi itibarıyla, ücretler için teklif edilen tutarın, faturalı giderler hariç toplam teklif tutarının %47’si olduğu, 2022 yılında da alınan toplam hakkedişin %47’si işçilik gideri olarak işçilere ödendiği, (EK: 2- Alınan Hakkedişin İşçilik Gideri Oranına İlişkin Tablo) Görüleceği üzere, ihale tarihinde danışmanın katlandığı işçilik giderleri oranında herhangi bir değişiklik ortaya çıkmadığı, Sayın Daire ilamının aksine, işçilere almaları gereken ücretlerin yansıtıldığı,
2022 yılı sonu itibarıyla, danışman firmaya ödenen hakkediş tutarı toplamı 32.875.786,17 TL olup, yine 2022 yılı sonu itibarıyla danışman firma tarafından işçilere ödenen brüt işçilik gideri toplamının 15.543.757,45 TL olduğu, oran olarak bakıldığında ise %47’e denk geldiği, ihale tarihi itibarıyla, alınan hakkedişin sadece %47’si işçilere ödenmesi gerekirken, sözleşme süreci içerisinde, işçilere ihale tarihindeki şartlardan daha düşük bir ödeme yapılmadığı,
Son olarak, ceza düzenlemelerinin ihale dokümanında yazılı olan ifadeler üzerinden dikkate alınması gerektiği, ihale dokümanında yazılı olan düzenlemelerin YORUMLA genişletilebilmesinin hukuken doğru olmadığı, sözleşmenin 55.5.1.1. maddesinde “teknik personel gideri olarak teklif edilen birim fiyattan daha düşük” olamayacağının ifade edildiği, yani, ceza kesintisinin dayanağının teklif edilen birim fiyattan daha düşük ödeme yapılması hali olduğu, teklif edilen birim fiyatın ise, yüklenici tarafından teklif mektubu eki cetvelde verilen teklif fiyatlar olup, yapılan ödemelerin hiçbir zaman teklif mektubu eki cetveldeki tutarların altına düşmediği,
SONUÇ
-Kamu zararına dayanak tabloda yer alan fiyat farkları, işçilik fiyat farkları olmadığından, ihale tarihi itibarıyla ödenen asgari ücretin kat fazlaları hakkediş döneminde de ödendiğinden ve buna ilişkin tablodan açıkça anlaşıldığından,
-Teknik personellere, sözleşme süreci boyunca teklif edilen birim fiyattan daha düşük ödeme yapılmadığından,
-ihale dokümanında yapılan düzenlemeler ile Daire kararındaki kamu zararı arasında illiyet bağı bulunmadığından,
-İşçi işveren primleri dahil edilmediğinden, işveren primleri dahil edildiğinden ortada kamu zararı bulunmadığından,
-İşçilere ödenen işçilik ücretleri oranlarında ihale tarihi ve hakkediş dönemi itibarıyla değişiklik olmadığından, aksine ihale tarihine kıyasla daha fazla işçilik ödemesi yapıldığından,
-Cezaya yönelik düzenleme ifadeleri ile kamu zararı kararı arasında illiyet bağı bulunmadığından,
Hakkında alınan kamu zararı kararının kaldırılmasını talep ettiği, belirtilmiştir.
Ek 1-Asgari ücret katları üzerinden işveren primi dahil ödemeleri gösteren tablo
Ek 2-Alınan hakedişin işçilik gideri oranına ilişkin tablo
Ahiz firma … A.Ş. tarafından 54461 sayılı dosya kapsamında gönderilen 04.09.2024 tarihli dilekçede 4’üncü madde için yapılacak duruşmada fer’i müdahil olma talebi bildirildikten sonra söz konusu dilekçede özetle;
Konu:
… Bakanlığının 2022 yılı hesabının denetimi ve Sayıştay 1. Dairesi tarafından yargılanması neticesinde alman 13.05.2024 tarih ve 51 no.lu ilamın 4 sıra no.lu maddesinin ahiz olarak firmayı ilgilendirmesi hasebiyle temyiz başvurusu yapıldığı,
… Bakanlığının 2022 yılı hesabının denetimi ve Sayıştay 1. Dairesi tarafından yargılanması neticesinde; … Kontrollük Danışmanlık ve Mühendislik Hizmetleri İşi’nde, teknik personele birim fiyat teklif cetvelinde teklif edilen birim fiyattan daha düşük ödeme yapıldığı halde ceza kesintisi yapılmaması sonucu kamu zararına sebebiyet verildiği düşüncesi ile kamu zararı kararı alınmış olup, söz konusu kararın hukuka uygun olmadığı ve kamu zararı bulunmadığı,
Sayıştay Genel Kurulu, Temyiz Kurulu ve Daireler Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları’nın "Temyiz Kurulu toplantılarında bulunabilecek olanlar" başlıklı 27’inci maddesinin üçüncü fıkrasına göre;
"(3) Ahizler duruşmaya fer'i müdahil olarak katılma isteklerini bir dilekçe ile Sayıştay’a bildirirler. Ahizler, Temyiz Kurulunun bu başvuruyu kabul etmesi halinde duruşmaya katılarak açıklamalarını yaparlar."
… Bakanlığının 2022 yılı hesabının yargılanması neticesinde, Sayıştay ilgili dairesi tarafından alınan kamu zararı kararının hukuka aykırı olduğu değerlendirilmekle, Sayıştay Temyiz Kurulunda yapılacak duruşmaya fer’i müdahale talebi olduğu, kabul edilmesi halinde duruşmada sözlü savunma yapılacak olup, söz konusu savunmada ifade edilecek konuların ana hatlarıyla şu şekilde olacağı:
1. İhaleye sunulan teklifte teknik personeller için ödenen ücret oranı ile sözleşme süreci boyunca teknik personellere ödenen ücret oranı firma aleyhine değişmiş olup, daha düşük ödeme yapılmasının söz konusu olmadığı,
2. Teknik personellere birim fiyat teklif cetvelinden daha düşük ödeme yapıldığına gerekçe yasal bir düzenlemenin Daire ilamında bulunmadığı gibi, mevcut tek yasal düzenleme olan hizmet alımlarında uygulanacak fiyat farkına ilişkin usul ve esaslara göre teknik personellere birim fiyat teklif cetvelinden daha düşük değil daha yüksek ödeme yapıldığı,
3. Teknik personellere ödenen işveren primleri dikkate alınmamış olup, buna göre bir hesaplama yapıldığında zaten kamu zararından bahsetmenin mümkün olmayacağı,
4. Aynı konuya ilişkin olarak alınmış Sayıştay 5. Dairesinin 25.05.2017 tarih ve 252 sıra no.lu beraat kararı bulunmakta olup, temyiz başvurusuna konu Daire kararında yer alan karşı oy gerekçelerine bakıldığında, "idare tarafından ceza kesintisi yapılmamasında hukuka aykırılık bulunmadığı" nın açıkça ifade edildiği, belirtilmiştir.
Başsavcılık Mütalaasında özetle;
(Başvuru yapan tüm sorumlular için geçerli olmak üzere)
Sayıştay 1'inci Dairesi tarafından verilen kararda savunmada ileri sürülen hususlar karşılandığından, temyiz talebinin yerinde olmadığı,
Bu nedenle temyiz talebinin reddi ile … Bakanlığı 2022 yılı hesabının 1'inci Dairede yargılanması sonucu çıkarılan 13.05.2024 tarih ve 51 numaralı ilamın 4. maddesi ile verilen tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı, belirtilmiştir.
Konuyla ilgili olarak sorumlular … (Bölge Müdürü), … (Genel Müd. Yard.) ve ilgililer … (Genel Müdür), … (Daire Başkanı), … (Daire Başkanı), … (Kontrol Müh.) ile beraberlerinde fer’i müdahil olarak duruşmaya katılım talebi kabul edilen ahiz firma … A.Ş. vekili … yapılan duruşmaya katılmış olup, adı geçen kişiler tarafından sözlü açıklamalarda özetle;
Danışmanlık işi özelinde ödenen fiyat farklarının teknik personele yansıtılacağına dair net bir belirlemenin olmadığı, ancak uygulamada müşavir firmanın fiyat farklarını ücret artışlarına yansıttığı, ayrıca 2022’deki enflasyonist etkilerden dolayı (fiyat farkı b katsayısı 1’e denk geldiğinden) fiyat farklarının tam yansıtıldığı ve ücretlerin asgari ücret katları seviyesinde ödendiği, yapılan ödemelerin idarece kontrol edildiği, ücretlerle ilgili ceza kesintisine sebebiyet verecek bir durumun oluşmadığı, belirtilmiştir.
Sayıştay Savcısı tarafından duruşma esnasında yazılı görüşteki gerekçeler yinelenerek, ilam hükmünün tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı, belirtilmiştir.
Duruşmacılar ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
30.03.2015 tarihinde … A.Ş.’ye ihale edilen (İKN.:…) “…Kontrollük, Danışmanlık ve Mühendislik Hizmetleri” işi ile alakalı olarak;
Mevzuat:
İşe ait idari şartnamenin “47-Diğer Hususlar” başlıklı maddesinin “47.2. Mali Hususlar” başlıklı alt maddesinde;
“Birim Fiyat Teklif Cetvelinde gösterilen her bir pozisyon için Danışman tarafından teklif edilecek olan teknik personel ücretleri, ihale tarihi itibari ile yürürlükte olan brüt asgari ücretin;
•Proje Müdürü için 8 (sekiz) katından,
•Uzmanlar-Türk için 7 (yedi) katından,
• Uzmanlar-Yabancı için 20 (yirmi) katından,
• Kontrol Amirleri için 7 (yedi) katından,
• Şefler için 6 (altı) katından,
• Mimarlar, Mühendisler, İş Güvenliği Uzmanı için 4 (dört) katından,
• Teknikerler ve Teknisyenler için 2,5 (ikibuçuk) katından,
az olamaz. Bu şartları sağlamayan teklifler geçersiz sayılacaktır.
Teklif edilen toplam tutara istekliler tarafından belirlenecek oranda hesap edilen geri ödenecek masraflar karşılığı eklenecektir.
Mali Teklif Tutarı; teknik personel ücretleri toplamı (A), geri ödenecek masraflar karşılığı (B), faturalı giderler tutarının (C) toplamından oluşacaktır.” denilmektedir.
İşe ait 28.05.2015 tarihli sözleşmenin;
“Ödeme yeri ve şartları” başlıklı 13.1’inci maddesinde aynen;
“…
Sözleşme bedelinin (Ücret ve Geri Ödenebilir Masraflar) ödeme şartları
a) Sözleşme bedelini aşmamak kaydıyla, İdare (b) fıkrasında belirtilen ücretleri ve (c) fıkrasında belirtilen masrafları Danışmana ödeyecektir.
b) Personele ödenecek ücret, danışmanın teklif ettiği ücret hadleri üzerinden ve yine sözleşmede belirtilen şartlara tabi kalmak kaydıyla, işe başlama tarihinden sonra bu personelin hizmetlerin ifası için harcamış olduğu fiili zaman esas alınarak hesaplanacaktır.
c) (b) bendi dışında kalan, danışmanın işin ifası sırasında Danışmanın fiilen yapacağı makul harcamalardan ibaret olacaktır.” denilmektedir.
“Fiyat Farkı” başlıklı 15’inci maddesinde, sözleşmenin uygulanması sırasında yürürlükteki (31.08.2013 tarih ve 28751 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmış) “4734 saylı Kamu İhale Kanunu’na Göre İhale Edilen Hizmet Alımlarında Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar” ın 5.1.c maddesindeki formüle göre fiyat farkı hesaplanacağı öngörülmüştür.
“Madde 55-Diğer hususlar” başlıklı maddesinin,
“55.5. Ücret ve Ödemeler” başlıklı alt maddesinde;
“55.5.1- Ödeme Esasları:
Bu sözleşme kapsamında verilecek hizmetlerle ilgili olarak Danışmana yapılacak ödemeler, Birim Fiyat Teklif Cetvelinde yer alan üç kalem esas alınarak yapılacak olup bu kalemlerin kapsamları, hesaplamaları ve ödemeleri aşağıdaki gibi olacaktır.
55.5.1.1- Teknik Personel Ücretleri:
Birim Fiyat Teklif Cetvelinde gösterilen pozisyonlarda bu sözleşmenin ifası için Danışman tarafından çalıştırılan personelin aylık brüt tavan ücretleri, bu kalem kapsamında ödenecektir. Birim Fiyat Teklif Cetvelinde her pozisyon için Danışman tarafından teklif edilmiş olan ücretler, o pozisyonda çalıştırılacak olan kilit personelin aylık ücretlerinin tavanını teşkil eder. Danışmanın kilit personeline yaptığı ödemelerin varsa, bu ücreti aşan miktarı için Danışmana bir ödeme yapılmaz.
İşin devamı sırasında idarenin onayı alınarak Birim Fiyat Teklif Cetvelinde yer alan tavan ödemesinin toplam miktarı aşılmamak şartıyla teknik personel sayısı ve adam-ay miktarları değiştirilebilir veya aylık brüt ücretleri mevcut kadrolardan birine denk alınmak suretiyle yeni kadrolar açılabilir.
Ücretlere, sosyal sigorta primleri ve burada sayılanlarla sınırlı kalmamak üzere yürürlükteki yasa ve mevzuata göre personel için ödenmesi gereken her türlü vergi, kesinti, masraf vb. harcamalar dahildir.
…
Her bir kilit personel için ödenecek aylık brüt ücret; o hakediş dönemine ait Aylık Puantaj Cetvelinde saat olarak gösterilen bilfiil çalıştığı toplam sürenin söz konusu o ay için çalışması gereken aylık toplam çalışma süresine oranının, Birim Fiyat Teklif Cetvelindeki aylık ücretle çarpımına eşit olacaktır.
Aylık Puantaj Cetveline göre, hakedişe esas ay içinde çalışılması gereken aylık toplam sürenin tamamında çalışmış olan her bir teknik personel kendi pozisyonuna ait ücreti tam olarak hak etmiş olacaktır.
…
Teknik personele yapılacak aylık brüt ücret ödemesi, Birim Fiyat Teklif Cetvelinde Teknik Personel Gideri olarak teklif edilen birim fiyattan daha düşük olmayacaktır. Yüklenici, personele yapılan aylık brüt ücret ödemesinin teklif birim fiyattan daha düşük olmadığını belgelemekle yükümlüdür.
Teknik personele Teklif Cetvelinde teklif edilen birim fiyattan daha düşük ödeme yapıldığının veya mevzuata aykırı kesinti yapıldığının İdare tarafından tespit edilmesi halinde, müteakip hakedişte düşük ödeme yapılan personel brüt maaşının 10 (on) katı oranında aylık ceza kesintisi yapılacaktır.” denilmektedir.
Bakanlıkça gerçekleştirilen danışmanlık hizmet alımı ihalesi idari şartnamenin “Mali hususlar” başlığı altında özetle, birim fiyat teklif cetvelinde yer verilen her bir pozisyon için danışman tarafından teklif edilecek olan ücretlerin, ihale tarihinde yürürlükte olan brüt asgari ücretin en az kaç katı olması gerektiğine ve danışmanın ilgili pozisyon için belirlenen ücret hadlerinden daha az tutarda teklifte bulunamayacağına ilişkin hükümler bulunmaktadır. İdari şartnamede teknik personel için asgari ücret hadlerinin belirlenmiş olması çalışacak teknik personelin belirli yetkinlik şartlarına sahip olması ve işin devamı sırasında da bu yetkinliği taşıyan teknik personelin çalıştırılması amacına hizmet etmektedir. Sözleşmenin 13’üncü ve 55.5.1.1’inci maddelerinde her bir pozisyondaki teknik personele ödenecek ücretin sözleşmede belirtilen şartlara tabi kalmak kaydıyla danışman tarafından teklif edilmiş ücret hadleri üzerinden ödeneceği, teknik personele teklif edilen birim fiyatlardan daha düşük ödeme yapılamayacağı hüküm altına alınmıştır. Sözleşme maddelerinde geçen “Danışman tarafından teklif edilmiş ücretler”, “teklif edilen birim fiyat” ifadelerinin, her bir pozisyona denk gelen asgari ücret katının güncel asgari ücretle çarpılması sonucu bulunan tutar olarak değerlendirilmesi ve sözleşme hükümlerinin bu doğrultuda uygulanması gerekmektedir.
Dolayısıyla idari şartnamede personel ücretlerine getirilen asgari hadlere ilişkin düzenleme sadece tekliflerin geçerlilik şartı olmayıp, bu düzenlemenin gereği olarak hizmetin ifa edildiği süre içerisinde de personel ücret ödemelerinde asgari hadlerin korunması gerekmektedir. Nitekim, söz konusu danışmanlık işinde personel ücretlerindeki asgari seviyenin korunmasını sağlayacak miktarda fiyat farkı ödemeleri yapılmaktadır. Bu konuyla ilgili olarak da İdarenin Hizmet İşleri Genel Şartnamesinin 38’inci maddesi uyarınca teknik personel ücretlerinin sözleşme şartlarına uygun tutarlarda ödenip ödenmediğini resen kontrol etme yükümlülüğü bulunmaktadır. Yapılan kontroller neticesinde, teknik personel ücretlerinin sözleşme şartlarına uygun olmadığının yani idari şartnamede belirtilen katlı seviyelerin altına düştüğünün tespit edilmesi halinde sözleşmenin 55.5.1.1’inci maddesinde bahsedilen aylık ceza kesintisi uygulanacaktır.
Hakedişlere ekli teknik personel ücret bordroları ile temyiz dilekçe ekindeki tablolar incelendiğinde, sözleşmenin 13’üncü ve 55.5.1.1’inci maddeleri ile idari şartnamenin 47’nci maddesi hükümlerine uygun olarak uygulama yılında yüklenicinin her bir pozisyondaki teknik personele ödediği brüt ücretlerin, işlerin gerçekleştiği ayda geçerli olan (güncel) asgari ücretin idari şartnamede gösterilen katlı tutarlarından daha düşük olmadığı görülmüştür. Dolayısıyla somut olayda sözleşmenin 55.5.1.1’inci maddesinde bahsedilen ceza hükmünün uygulanmasına gerek bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Ayrıca temyize konu hükmün yazılı gerekçesinde, teknik personel brüt ücretlerinin, işlerin gerçekleştiği aylarda idari şartnamede belirtilen katlı seviyelerin altına düşemeyeceği belirtilmiş, ancak kamu zararı tablosunda her bir pozisyondaki teknik personel için katlı tutarlar bulunurken yani “ödenmesi gereken brüt ücret” hesaplanırken, sözleşme ücretleri “ÜFE Genel” endeksi oranında artırılmıştır. Hükmün yazılı gerekçesinde teknik personel brüt ücretlerinin idari şartnamede belirtilen katlı seviyelerin altına düşemeyeceği ifade edildiğine göre “ödenmesi gereken brüt ücret” hesaplanırken güncel asgari ücretin katlı tutarlarının dikkate alınması gerekirdi. Dolayısıyla kamu zararının hesabı da hükmün yazılı gerekçesine uygun değildir.
Bu itibarla; sorumluların temyiz itirazları kabul edilerek 51 sayılı İlamın 4’üncü maddesi ile verilen … TL’lik tazmin hükmü, somut olayda ceza kesintisinden kaynaklı herhangi bir kamu zararının oluşmadığı gerekçesi ile BOZULARAK, konu hakkında yeniden hüküm verilmek üzere Dosyanın İlgili Daireye Gönderilmesine,
(Üye …’in karşı oyu ile) oy çokluğuyla,
Karar verildiği 10.09.2025 tarih 58229 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
Karşı oy gerekçesi
Üye …:
Daire Kararında belirtilen gerekçeyle, somut uygulamada oluşan kamu zararının hesaplanmasının fiili duruma ve mevzuata uygun olduğu kanaatiyle, Daire Kararının Tasdiki gerekir.